II GSK 2398/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan - Pytlowany Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta [...] W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1740/11 w sprawie ze skargi Miasta [...] W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dotyczącej budżetu miasta postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1740/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Miasta [...] W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, z następującym uzasadnieniem. Miasto [...] W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. Do skargi nie dołączono uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 2 września 2011 r. wezwał stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi – poprzez nadesłanie uchwały Rady Miasta [...] W., o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Wezwanie to zostało doręczone w dniu 6 września 2011 r. W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik strony skarżącej, przy piśmie z dnia 23 września 2011 r. przesłał uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia 22 września 2011 r. postanawiającą wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę stwierdził, że art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, nie jest zatem wykluczone podjęcia stosownej uchwały po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Sąd I instancji, mając na uwadze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91 (OSNC 1992/7-8/119) oraz zawartą w nim ocenę prawną, wezwał pełnomocnika skarżącej do nadesłania uchwały w terminie 7 dni. Ponieważ strona nie przedłożyła w terminie uchwały, ani nie zwróciła się do Sądu z informacją, że nie jest w stanie wykonać zarządzenia z dnia 2 września 2011 r. w zakreślonym terminie, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Miasto [...] W. skargą kasacyjną zaskarżyło powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 98 ust. 3 u.s.g. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – przez uznanie, że terminem końcowym do przedłożenia uchwały organu o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego jest termin określony zarządzeniem Przewodniczącego, a następnie poprzez odrzucenie skargi Miasta [...] W. i pozbawienie tym samym skarżącego ochrony prawnej i prawa do sądu, podczas gdy przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określa takiego terminu, a skarżący nadesłał ww. uchwałę po terminie zakreślonym zarządzeniem, ale przed rozpoznaniem skargi. 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: a) art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nieprzedłożenie uchwały Rady Miasta [...] W. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi brak formalny skargi, podczas gdy ww. przepisy nie wskazują wymogu dołączenia do skargi uchwały organu o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego; b) art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 i art. 46 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi Miasta [...] W. z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni od doręczenia zarządzenia braków formalnych skargi, podczas gdy brak ten nie jest brakiem formalnym; c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że uchwała Rady Miasta [...] W. stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i odrzucenie skargi, podczas gdy ww. uchwała jest przesłanką materialnoprawną skargi, którą można wykazać do czasu rozstrzygnięcia sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że treść art. 98 ust. 3 u.s.g. nie wyznacza terminu do podjęcia i przedłożenia uchwały i powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Uznanie, że końcowym terminem do przedłożenia uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. jest termin wyznaczony zarządzeniem Przewodniczącego do usunięcia braków formalnych, a następnie odrzucenie skargi stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności gminy określonej w art. 165 ust. Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 u.s.g. W ocenie strony zaskarżone postanowienie narusza art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., bowiem przepisy te wymieniają warunki formalne, jakie musi spełnić skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie wskazują przedłożenia uchwały organu, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Czym innym są warunki pisma będącego skargą, które – o ile nie zostaną spełnione – to skarżący winien być wezwany do ich usunięcia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, a czym innym jest uchwała, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., która stanowi przesłankę materialnoprawną skargi. Błędnie zatem zarządzeniem z dnia 2 września 2011 r. strona została wezwana do usunięcia braków formalnych pod rygorem odrzucenia skargi i w konsekwencji Sąd naruszył art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. odrzucając skargę Miasta [...] W. Zdaniem strony – zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego zawartym w postanowieniu z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94 (OSNP 1994/9/138) - uchwała rady gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jako podstawa materialnoprawna skargi, może być przedłożona w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. Uchwała, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. nie jest wymogiem formalnym skargi ani przesłanką jej dopuszczalności, której brak skutkuje odrzuceniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że WSA z jednej strony uznał uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. za wymóg formalny skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, jednocześnie potraktował uchwałę jak przesłankę dopuszczalności skargi wskazując jako jedną z podstaw odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skutkowało to błędnym pouczeniem strony w zarządzeniu z dnia 2 września 2011 r., że brak przedłożenia uchwały jest brakiem formalnym skargi, uzupełnianym pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W konsekwencji tego pouczenia, skoro termin na uzupełnienie braków formalnych jako termin ustawowy nie może być skracany ani przedłużany, strona nie poinformowała sądu, że nie jest w stanie wykonać wezwania w terminie 7 dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzut przesądzający o jej zasadności, dotyczy przede wszystkim naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 3 i pkt 6 p.p.s.a – wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako podstawa prawna odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, w myśl zaś pkt 6 – sąd skargę odrzuca, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a.) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Treść przywołanych uregulowań wskazuje zatem jednoznacznie, że zamiarem ustawodawcy było odróżnienie nieuzupełnienia braków formalnych skargi od innych przyczyn jej niedopuszczalności. Rozważając czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy wskazać, że wymogi formalne skargi reguluje art. 57 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z nim skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego w postępowaniu sądowym (art. 46 – 47 p.p.s.a.) a nadto powinna zawierać elementy określone w pkt 1-3 tego przepisu. Stosownie do treści art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy, jeżeli skarga, jako pismo strony, nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia. Odnośnie do skarg na rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 98 ust. 1 i 2 u.s.g. – podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia – ustawodawca w ust. 3 postanowił: "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze". W świetle powołanego wyżej art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyjąć trzeba, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi – w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia – jest uzasadnione tylko gdy spełnione są dwie przesłanki tzn. skarga nie spełnia warunków z katalogu wymogów formalnych a brak w tym zakresie uniemożliwia nadanie jej prawidłowego biegu. Tymczasem żaden z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienia jako wymogu formalnego skargi obowiązku złożenia wraz ze skargą uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. Także ostatni z powołanych przepisów nie może być uznany za szczególną regulację wymogów formalnych skarg, wnoszonych na jego podstawie. Przychylić bowiem należy się do dominującego w orzecznictwie stanowiska, że przepis ten wskazuje przesłankę materialno-prawną do wniesienia skargi, nie zaś jej wymóg formalny. Trafny jest pogląd, że badanie czy skardze można nadać prawidłowy bieg jest etapem wstępnego badania skargi, zaś zakres tej wstępnej kontroli nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Należy mieć na względzie krótki ustawowy termin na uzupełnienie tego rodzaju braków (formalnych) oraz surowy skutek jego nieuzupełenienia – tj. odrzucenie skargi, pozbawiające stronę możliwość sądowej kontroli (v. orzeczenia SN – co do wywodów aktualne, mimo zmiany stanu prawnego, w tym: postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 41/94, postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt III ARN 43/94, postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94; ponadto orzeczenia NSA: postanowienie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 204/06, postanowienie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1177/10). Z podanych przyczyn zarzut braku podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznać należy za usprawiedliwiony. Stwierdzić należy natomiast, że skoro skargę, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. można złożyć na podstawie stosownej uchwały – to tym samym spełnienie tego warunku jest przesłanką dopuszczalności zaskarżenia i Sąd ma obowiązek zbadania spełnienia tej przesłanki. W tym celu zasadne jest wezwanie do przedłożenia uchwały w stosownym terminie sądowym, zakreślonym przez Sąd – ze wskazaniem rygoru (odrzucenia). Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej bezskuteczny upływ terminu uzasadnia zastosowanie wskazanego w wezwaniu rygoru. Podkreślenia wymaga jednak, że tylko prawidłowe wezwanie może skutkować zastosowaniem rygu odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie tymczasem wystosowane do strony wezwanie nie odpowiadało prawu. Poza sporem stronę wezwano bowiem do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, a zatem w terminie ustawowym określonym art. 49 § 1 p.p.s.a. – pod rygorem odrzucenia skargi – podczas gdy w świetle tego co zostało wyżej powiedziane niedołączenie uchwały do skargi nie stanowi braku formalnego. Ponadto z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że jako podstawę prawną odrzucenia skargi WSA wskazał zarówno art. 58 § 1 pkt 3 jak i pkt 6 p.p.s.a – nie precyzując czy niezłożenie uchwały o której mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. – ocenił jako nieuzupełnienie braków formalnych czy też uznał, że brak tej uchwały czyni skargę z innych przyczyn niedopuszczalną. Z uwagi na stwierdzoną wadliwość wezwania do złożenia uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., odrzucenie skargi nie znajduje oparcia w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozważenia wymaga w końcu, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia – w kontekście niespornej okoliczności, że załączona do akt uchwała została podjęta po upływie terminu do wniesienia skargi. Na gruncie art. 98 u.s.g. wyrażony został pogląd, że termin określony w ust. 1 tego przepisu dotyczy wniesienia skargi, nie ma natomiast podstaw aby skutki niezachowania tego terminu odnosić również do organów gminy, które uprawnione są do podjęcia uchwały przewidzianej w art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. (v. wyrok SN 7 sędziów z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91 oraz powołane wyżej postanowienia SN sygn. akt III ARN 41/94, sygn. akt III ARN 43/94, oraz postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 a także postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 204/06, z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 410/07, z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1177/10, z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do tego stanowiska. Za trafny uznać należy wywód, że przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. winien być interpretowany w sposób uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Przy odczytaniu znaczenia tego przepisu należy też mieć na względzie, że termin 30 dni na podjecie uchwały przez organ kolegialny ocenić należy jako w praktyce trudny do dochowania. Skoro zatem ustawodawca wprost nie wyartykułował takiego wymogu – nie należy go wywodzić drogą wykładni rozszerzającej. Zgodzić należy się i z tym, że celem omawianych regulacji jest, aby konflikt wyrażony formalnie w rozstrzygnięciu nadzorczym – zanim zostanie poddany badaniu przez sąd administracyjny – został jeszcze raz przez gminę rozpatrzony. Cel przepisu nie wyklucza więc nie tylko podjęcia uchwały po wniesieniu skargi do sądu ale i po upływie terminu do wniesienia skargi. Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.