V SA/Wa 656/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powiat [...] zawarł w skardze z dnia 13 marca 2018 r. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny podnosząc, iż jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki w realizacji zadań Powiatu w 2018 r. i w latach następnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zwrot kwoty [...] zł spowoduje konieczność zmniejszania planu wydatków na zadania oświatowe Powiatu w 2018 r., a tym samym niepełną realizację zadań oświatowych. Zdaniem Powiatu, pozostawienie planu wydatków oświatowych na obecnym poziomie i dodatkowe zwiększenie wydatków budżetu spowoduje zwiększenie i tak już wysokiego deficytu, który aktualnie wynosi [...] i stanowi 7% wielkości dochodów. Kwota deficytu planowana jest do sfinansowania z przychodów z tytułu kredytu i pożyczki. Planowane zadłużenie Powiatu na koniec 2018 r. wyniesie [...] zł natomiast wielkość planowanych dochodów to kwota [...] zł. Wskaźnik zadłużenia wyniesie więc 20 %. W ocenie Powiatu, jego aktualna sytuacja finansowa jest bardzo zła, na co wpłynęła w głównej mierze konieczność uregulowania w 2014 r. odszkodowania wraz z odsetkami w kwocie [...] zł. Praktycznie wszystkie obszary działalności Powiatu w 2018 r. są niedoszacowane. Każdy wydatek poza plan zawarty w budżecie skutkuje ograniczeniem wydatków w jednostce organizacyjnej Powiatu. Końcowo wskazano, iż w przypadku konieczności zwrotu subwencji, w budżecie Powiatu koniecznym będzie ograniczenie innych wydatków Powiatu, które i tak są niewystarczające aby w pełni realizować zadania ustawowe. Dokonanie takiej zmiany wywołać może negatywne skutki społeczne w związku z brakiem możliwości zabezpieczenia wkładu własnego w realizację zadań współfinansowanych ze źródeł zewnętrznych i wycofania się z ich realizacji. Do wniosku załączono m. in. uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2017-2028 wraz z załącznikami. Pismem procesowym z dnia 21 maja 2018 r. Powiat podtrzymał wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż w aktualnej sytuacji finansowej Powiatu niemożliwe jest uregulowanie zobowiązania w wysokości [...] zł bez uszczerbku w realizowanych zadaniach w 2018 roku. Powiat jest w toku realizacji zadań inwestycyjnych, które opiewają na kwotę [...] zł, co stanowi 41% dochodów Powiatu. Łączna wartość dofinansowania tych zadań wynosi [...]zł, czyli 74% wartości inwestycji. Wkład własny wynosi więc [...] zł, czyli 26%. Wszystkie zadania inwestycyjne, na które zostały rozstrzygnięte już przetargi, opiewają na kwoty znacznie wyższe niż pierwotnie zakładano w budżecie. W związku z czym, Powiat, żeby zrealizować te zadania, musiał zrezygnować z innych inwestycji, na które nie otrzymuje dofinansowania. Wskazano nadto, iż w roku bieżącym Powiat planuje zaciągnąć kredyt w wysokości [...] zł oraz pożyczkę z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości [...] zł, co prawdopodobnie okaże się niewystarczające i będzie konieczne zwiększenie wysokości kredytu w celu ukończenia rozpoczętych inwestycji. Każdy wydatek poza plan zawarty w budżecie Powiatu skutkuje ograniczeniem innych obligatoryjnych zadań Powiatu. Podkreślono przy tym, iż Powiat nie planował w swoim budżecie wydatku w postaci zwrotu [...] zł z tytułu zwrotu subwencji, jak również tego, że koszty wszystkich zadań inwestycyjnych, przewyższą znacznie kwoty pierwotnie założone w budżecie. Obciążenie budżetu kwotą [...] zł spowoduje utratę płynności finansowej Powiatu. Szczegółowa analiza Wieloletniej Prognozy Finansowej mocno ogranicza możliwość zaciągnięcia kolejnego kredytu. Na dzień 31 grudnia 2017 r. Powiat zadłużony był na kwotę [...] zł. Zdaniem Powiatu, biorąc pod uwagę planowany do zaciągnięcia kredyt oraz pożyczkę, jak również spłatę rat kapitałowych w 2018 r., jego zadłużenie na koniec bieżącego roku wyniesie [...] zł, co stanowi 20% dochodów Powiatu. Powiat wskazał przy tym, iż wszystkie te dane wynikają z budżetu Powiatu uchwalonego uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny wniosku w powyższym świetle Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedstawiona przez skarżącą stronę argumentacja sprowadza się do twierdzenia, iż z uwagi na zaplanowane wydatki Powiatu, dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżona decyzją spowodowałoby trudne do odwrócenia konsekwencje w postaci pozbawienia płynności finansowej Powiatu, a także mogłoby wyrządzić mu szkody materialne i społeczne. Wobec powyższych twierdzeń Powiatu zauważyć należy, iż okoliczności te nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Powiatu po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Skarżąca strona swoje wywody skoncentrowała wyłącznie wokół deficytu budżetowego i planowanych wydatków, natomiast w żaden sposób nie odniosła się do strony dochodów, zarówno tych planowanych, jak i osiąganych. Przypomnieć zatem należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa omawianej jednostki redakcyjnej wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez powiat jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Mając powyższe na względzie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej Powiatu pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych. Wnioskująca strona takiej uchwały nie przedstawiła. Wśród załączonych do skargi dokumentów znajduje się jedynie uchwała w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu wraz z załącznikami, która jednak nie obrazuje w sposób wystarczający sytuacji finansowej Powiatu, a co najważniejsze nie pozwalają na zbadanie poziomu rezerw budżetowych Powiatu, a tym samym nie pozwalają na ocenę tej sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek odnoszących się do ochrony tymczasowej, których nie można mylić z przesłankami dotyczącymi instytucji prawa pomocy. Co więcej wskazać należy, iż w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. Powiat sam powołał się na własną uchwałę budżetową z dnia [...] grudnia 2017 r., mimo tego nie przedłożył jej odpisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto akcentuje się, iż podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., II FZ 106/11;z dnia 9 września 2011 r., II FSK 1501/11; z dnia 28 września 2011 r., I FZ 219/11 i z dnia 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Sąd nie mógł również pominąć stanowiska Ministra Finansów wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że sprawozdanie z wykonania budżetu Powiatu za styczeń 2018 r. wskazuje, że dochody ogółem zostały wykonane w wysokości [...] zł, przy zaplanowanej na rok 2018 kwocie [...] zł, tj. w 8,1%, w tym dochody własne zostały wykonane w kwocie [...] zł, przy zaplanowanej na rok 2018 kwocie [...] zł, tj. w 11,6%. Natomiast wydatki ogółem zostały wykonane w kwocie [...] zł, przy zaplanowanych na rok 2018 w wysokości [...] zł, tj. w 4,3%. Wydatki bieżące wykonano na kwotę [...] zł. Wynik operacyjny Powiatu według danych sprawozdawczych za styczeń roku 2018 to nadwyżka operacyjna w wysokości [...] zł. Minister zauważył, iż udział kwoty zwrotu w planowanych wydatkach bieżących na 2018 r., który stanowi wydatek budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynosi 0,8%. Ponadto zdaniem organu, skoro Powiat planuje na 2019 r. wynik budżetu jako nadwyżkę w wysokości [...] zł i wynik operacyjny jako nadwyżkę wysokości [...] zł, to zaplanowana na lata 2018-2029 dodatnia różnica między dochodami, a wydatkami bieżącymi pozwala Powiatowi na spełnianie warunku określonego art. 242 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z kolei, plany budżetowe Powiatu na lata 2018-2029 pozwalają – zdaniem Ministra – również na zachowanie relacji określonej w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Powyższe informacje należało uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku, jednakże Sąd winien mieć możliwość ich zestawienia z twierdzeniami wnioskującej strony oraz porównania z dokumentami źródłowymi. Zatem wobec nieprzedstawienia przez Powiat dokumentów, o których była wyżej mowa, Sąd nie ma możliwości zweryfikowania informacji przedstawionych przez organ, co również uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku o ochronę tymczasową. W powyższym kontekście dodać również należy, iż w orzecznictwie akcentuje się, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Podnosi się przy tym, iż rodzaj nałożonego obowiązku, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy przecież odwracalnego. Stanowisko takie zostało przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt. GZ 138/04, w którym dodatkowo wskazano, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Z kolei w postanowieniu z dnia 7 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2001/11, NSA zauważył, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Końcowo dodać należy, iż nie zasługuje na akceptację stanowisko Powiatu, zgodnie z którym "nie planował w swoim budżecie wydatku w postaci zwrotu [...] zł z tytułu zwrotu subwencji, jak również tego, że koszty wszystkich zadań inwestycyjnych, przewyższą znacznie kwoty pierwotnie założone w budżecie". Zauważyć bowiem należy, iż Powiat został zobowiązany do zwrotu subwencji w wysokości [...] zł mocą decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r., która została doręczona Powiatowi w dniu 21 grudnia 2017 r., a zatem przed wydaniem uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu na rok 2018 – co nastąpiło w dniu [...] grudnia 2017 r. W konsekwencji stwierdzić należy, iż o ile uprawnieniem Powiatu jest żądanie kontroli decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to mając na uwadze generalną zasadę wynikającą z art. 61 § 1 p.p.s.a., iż wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, postawa Powiatu polegająca na założeniu a priori zasadności skargi (bądź wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji) i powstrzymaniu się od kroków mających na celu zabezpieczenie środków na ewentualny zwrot (choćby w ramach wspominanych rezerw budżetowych), nie może zostać zaakceptowana w świetle przesłanek jakimi należy się kierować przy stosowaniu ochrony tymczasowej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.