V SA/Wa 67/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej: oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... 11. 2015r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia ... grudnia 2010r. ustalającą Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości ... zł powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 18 lutego 2005r. W.K. (dalej: Skarżący, Strona, Beneficjent, Rolnik) złożył wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej – na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2005r. Nr 17 poz. 142 ze zm.), dalej: rozporządzenie DSU. Do wniosku dołączył : Plan dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej i zaświadczenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. o konieczności modernizacji miejsca przechowywania mleka surowego. Po wezwaniu przez Agencje do usunięcia braków wniosku, Strona 20 czerwca 2006r. dostarczyła korektę wniosku, Plan dostosowania gospodarstwa rolnego standardów Unii Europejskiej oraz oświadczenie o nie spełnieniu przez gospodarstwo minimalnych standardów, co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa. Na podstawie danych z wniosku ustalono, że rolnik – w ramach dostosowania gospodarstwa do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych wnioskował o płatność na budowę płyty gnojowej o powierzchni ... m kw. oraz budowę zamkniętego zbiornika na gnojówkę o pojemności ... m kw. Te urządzenia miały zostać wykonane na działce nr ... położonej w woj. wielkopolskim, powiat ..., gmina ..., obręb ewidencyjny .... Ustalono również, że producent rolny ubiega się o płatność na zakup schładzalnika do przechowywania mleka o pojemności od 400 l do 800 l oraz o dofinansowanie na pokrycie ścian i podłóg powłoką łatwozmywalną w pomieszczeniach do wykonywania udoju lub przechowywania mleka. Kwota wnioskowanej pomocy łącznie wyniosła ... zł. Ponieważ wniosek odnosił się do rocznej kwoty pomocy przekraczającej 10 000 EUR, w gospodarstwie Skarżącego , na podstawie przepisu art. 9a akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 141/2004 z dnia 28 stycznia 2004r. , musiała odbyć się kontrola na miejscu. Kwotę wnioskowanej pomocy w dniu weryfikacji wniosku ustalono na podst. Rozp. Komisji (WE) Nr 488/2006 z dnia 24 marca 2006r. ustalającego kursy wymiany mające zastosowanie do środków o charakterze strukturalnym lub środowiskowym w roku 2006. Zgodnie z załącznikiem do w/w rozporządzenia, obowiązujący kurs wymiany dla działania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich: Dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE był na poziomie ! EUR = 3,85493 PLN. Ustalono wnioskowaną kwotę na .... Kontrola, po wcześniejszym powiadomieniu telefonicznym, odbyła się w dniu 22 sierpnia 2006r. Ustalono, że gospodarstwo nie jest wyposażone w płytę obornikową ani w zbiornik na gnojówkę, brak jest także stanowisk udojowych lub pomieszczeń, w których prowadzony jest udój o ścianach łatwozmywalnych. Rolnik ponadto wskazał, że gospodarstwo jest wyposażone w schładzalnik o poj. 300 l, a na potrzeby produkcji mleka jest niezbędny schładzalnik o poj. 900 l. Niezbędne jest więc zakupienie zbiornika o poj. 600 l. Decyzją z dnia ... października 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję o przyznaniu W. K. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich . Do decyzji dołączono informację dotyczącą czynności warunkujących wypłatę drugiej raty płatności. Zawierała ona pouczenie, że wypłata ta jest uzależniona od zrealizowania w terminie przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnięcie wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego wynoszącego co najmniej 4 EJW (ESU) w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7.06. 1985r. oraz złożenia Kierownikowi BP ARiMR oświadczenia o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia i o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa wynosi co najmniej 4 EJW (ESU). Oświadczenie to powinno być złożone nie póżniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez ARiMR. Powyższe oświadczenie Skarżący złożył w dniu 28 grudnia 2007r. Przed wypłatą II raty pomocy, zgodnie z art. 9a akapit drugi Rozp. Komisji (WE) Nr 141/2004, musi nastąpić kontrola na miejscu celem sprawdzenia, czy beneficjent zrealizował wszystkie przedsięwzięcia, na które otrzymał dofinansowanie. W dniu 22 stycznia 2008r. w wyniku przeprowadzonej w przedmiotowym gospodarstwie kontroli stwierdzono, że została wybudowana płyta gnojowa o pow. ... m kw. I zbiornik na gnojówkę o poj. ...m 3. Brak jest schładzalnika na mleko. W dniu 29 stycznia 2008r. W. K. stawił się w Biurze Powiatowym ARiMR w P. i złożył oświadczenie, że schładzalnik został dostarczony do gospodarstwa w dniu 25 stycznia 2008r. Potwierdziła to kontrola przeprowadzona w dniu 29 stycznia 2008r, przez Inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego w P. Wobec powyższego, Kierownik BP ARiMR w dniu ... maja 2008r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu W. K. dofinansowania. Decyzją z dnia ... maja 2008r. nr ... Kierownik BP w Poznaniu uchylił w całości decyzję nr ... z dnia ... października 2006r. o przyznaniu W. K. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Po wniesieniu odwołania przez Stronę, decyzją z dnia ... lipca 2008r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia ... kwietnia 2008r. W wyniku wniesionej przez W. K. skargi do WSA w Poznaniu, tenże Sąd wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt: III SA/Po 473/08 stwierdził nieważność decyzji z dnia ... lipca 2008r. i poprzedzającej ja decyzji Kierownika BP z dnia ... maja 2008r. nr ... W dniu ... października 2010r. Dyrektor Wielkopolskiego OR ARiMR w P. (działając z upoważnienia Prezesa ARiMR) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE objętej planem rozwoju obszarów wiejskich przyznanych na podstawie decyzji nr ... z dnia ... października 2006r. W wyniku powyższego została wydana w dniu ... grudnia 2010r. decyzja ustalająca W. K. kwotę nienależnie pobranych płatności uzyskanych na mocy Decyzji Nr ... z dnia ... października 2006r. o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w łącznej wysokości ... zł powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Po wniesieniu przez Stronę odwołania i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezes ARiMR wydał w dniu ... listopada 2015r. decyzję Nr ... o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia ... grudnia 2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia DSU, płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa do standardów UE , w terminie określonym w tym planie, w celu dostosowania : a) Gospodarstwa rolnego do: - wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze żródeł rolniczych, lub - wymagań w zakresie minimalnych warunków utrzymywania kur nieśnych określonych w przepisach w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, lub b) gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa. Przytoczył treść § 5 ust. 1 rozporządzenia DSU stanowiącą, na czym polega przedsięwzięcie oraz podkreślił, że W. K. był zobowiązany na mocy § 6 tegoż rozporządzenia, do wybudowania płyty gnojowej o wielkości ... m 2 oraz zbiornika na gnojówkę o pojemności ... m 3 w terminie do 31 grudnia 2007r. Na pokrycie ścian i podłóg w pomieszczeniach do wykonywania udoju i przechowywania mleka zmywalną powłoką oraz do wyposażenia gospodarstwa w schładzalnik do mleka o pojemności od 400 l do 800 l Skarżący miał termin do dnia 26 października 2007r. Termin ten wynika z faktu, że decyzją z dnia ... października 2006r. przyznano Stronie pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE. Więc termin 12 miesięcy (§ 6 rozporządzenia DSU) , liczony od 26 października 2006r. upływa 27 października 2007r. Pomimo prawidłowego wykonania płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę, bezspornym jest, że do dnia 22 stycznia 2008r. (kontrola) Strona nie wyposażyła przedmiotowego gospodarstwa w schładzalnik do mleka o pojemności od 400 l do 800 l. Tak więc Beneficjent uchybił terminowi określonemu w rozporządzeniu DSU to jest – w niniejszym przypadku – 27 październik 2007r. Tym samym, zdaniem Prezesa, Skarżący nie zrealizował przedsięwzięcia opisanego w planie dostosowania gospodarstwa do standardów UE polegającego na produkcji mleka w gospodarstwie. Z tego powodu – podkreślił organ – Strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. K. domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji I instancji i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji zgodnej z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 24 pażdziernika 2011r. sygn. akt: V SA/Wa 1172/11. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Na wstępie Sąd wskazuje, że przyjmuje za prawidłowy ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy. Rzeczywiście, Skarżący w odpowiednim terminie (do dnia 31 grudnia 2007r.) wybudował płytę gnojową o wielkości ... m 2 oraz zbiornik na gnojówkę o pojemności ... m 3. Na pokrycie ścian i podłóg w pomieszczeniach do wykonywania udoju i przechowywania mleka zmywalną powłoką oraz do wyposażenia gospodarstwa w schładzalnik do mleka o pojemności od 400 l do 800 l Skarżący miał termin do dnia 26 października 2007r. W tej części planu, nie wykonał jego założeń, bowiem kontrola, dokonana w dniu 22 stycznia 2008r, a więc 3 miesiące po upływie terminu na realizację budowy schładzalnika do mleka, wykazała jego brak w gospodarstwie rolnym. Schładzalnik znalazł się w nim dopiero po kontroli, w dniu 25 stycznia 2008r. Co więcej, należy zauważyć, że Skarżący, składając w dniu 28 grudnia 2007r. oświadczenie o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia i o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa wynosi co najmniej 4 EJW (ESU) poświadczył nieprawdę. Należy wskazać, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE, w terminie określonym w tym planie. Mają tu zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2005r. Nr 17 poz. 142 ze zm.), dalej: rozporządzenie DSU. W niniejszej sprawie przedsięwzięcie polegało, m. innymi, na wyposażeniu gospodarstwa w schładzalnik do mleka o pojemności 400 i do 800 l. Wizytacja wykazała, iż Skarżący, w odpowiednim terminie, nie wykonał przedsięwzięcia o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. b rozporządzenia DSU. Rację ma organ, który uznał, iż gospodarstwo rolne nie zostało dostosowane do standardów UE gdyż plan dostosowania został zrealizowany w inny sposób, niż przewidują jego założenia. WSA podziela niniejszym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2013r w sprawie o sygn.. akt: II GSK 1229/12, iż z § 3 pkt 3 rozporządzenia DSU wynika, że płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE. Innymi słowy, zobowiązanie się przez producenta rolnego do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania jest deklarowaniem, wyrażeniem gotowości realizacji przedsięwzięcia przedstawionego w planie, który zawiera opis przedsięwzięcia. Zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania jest zatem zobowiązaniem do realizacji oznaczonego, zdefiniowanego, mającego określone cechy przedsięwzięcia. Plan ten służy również do określenia wysokości płatności, a następnie jego realizacja jest podstawą do wypłaty płatności w całości. Realizacja planu w sposób niezgodny z jego zapisem nie może stanowić realizacji przedsięwzięcia określonego w planie, a zatem nie zostaje osiągnięty cel działania, tj. dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE. Na takie rozumienie pojęcia "realizacja przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE" wskazują także postanowienia zawarte w § 6 i § 9 rozporządzenia DSU , z których jednoznacznie wynika, iż przedsięwzięcie musi być w całości realizowane zgodnie z planem dostosowania, aby płatność została przyznana w dwóch równych ratach. Zatem jeżeli plan dostosowania został zrealizowany w inny sposób niż przewidują jego założenia, to gospodarstwo rolne nie zostało dostosowane do standardów UE i wówczas ma zastosowanie § 10 ust. 1 omawianego rozporządzenia, określający obowiązek zwrotu pierwszej raty płatności. Odnośnie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 października 2011r Sygn. akt: V SA/Wa 1172/11 należy wskazać, iż zostały one wykonane przez organ. Uchylając decyzję z dnia ... marca 2011r. nr ... utrzymującą w mocy decyzję I instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, Sąd nie przyznał racji Skarżącemu nakazując tylko, aby organ - przy ponownym rozpoznaniu sprawy – uwzględnił fakt wybudowania płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę i przeanalizował w tym kontekście stan faktyczny uwzględniając wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Prezes ARiMR , w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji, przeanalizował zarówno to, że został wybudowany zbiornik na gnojówkę i gospodarstwo zostało wyposażone w płytę gnojową, jednakże wziął pod uwagę fakt nie wyposażenia go w schładzalnik do mleka. Dokonał analizy celu działań podjętych przez W.K. i zasadnie ustalił, iż celem Beneficjenta było wykonanie konkretnych przedsięwzięć aby gospodarstwo spełniło wymagania dla gospodarstwa produkującego mleko. Aby ten cel osiągnąć należało spełnić oba przedsięwzięcia: zarówno wybudować płytę gnojową, zbiornik na gnojówkę oraz pokryć ściany i podłogi w pomieszczeniach do wykonywania udoju lub przechowywania mleka zmywalną powłoką i wyposażyć w schładzalnik mleka. Takie wymogi odnośnie gospodarstw produkujących mleko wynikają z rozporz. (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r, rozporz. (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r., rozporz. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych (Dz.U. Nr 188, poz. 1946 z póżn. zm.). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.