V SA/Wa 680/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewicz (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] [...] [...] S.A. w [...] na postanowienie Ministra Finansów z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne wszczęte w skutek wniosku skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z [...] listopada 2014 r. 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz [...] [...] [...] S.A. w [...] kwotę 497 zł (słownie czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] S.A. w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie (dalej: "Dyrektor IS") z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] , dalej: " Dyrektor Oddziału ZUS", w związku z zaległościami [...] S.A. (obecna nazwa: [...] S.A.) z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji, w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach: od [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od Rb- [...] do [...], od [...] do [...]. Pismem z 13 listopada 2014 r., [...] S.A. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] o wstrzymanie się od podejmowania jakichkolwiek czynności egzekucyjnych ze względu na to, że w dniu 7 listopada 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych przedstawionych w skardze kasacyjnej w postaci opinii prawnej prof. zw. dr hab. M. W. oraz dr J. M. z dnia 6 listopada 2014 r., w przedmiocie uznaniowości w zakresie umarzania kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny oraz skutków przyrzeczenia administracyjnego dotyczącego umarzania tych kosztów. Podkreśliła, że z opinii tej wynika, iż udzielenie przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] promesy nr [...], jest udzieleniem przez organ właściwy przyrzeczenia administracyjnego dotyczącego rozstrzygnięcia sprawy. Dyrektor IS postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Strona złożyła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w złożonym wniosku z dnia 13 listopada 2014 r. zawierającym prośbę o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, Strona nie wskazała na żadne przesłanki, które mogłyby uzasadniać wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu przedłożenie dodatkowego uzasadnienie skargi kasacyjnej wniesionej do NSA od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 3033/12, w postaci opinii prawnej w przedmiocie uznaniowości w zakresie umarzania kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny oraz skutków przyrzeczenia administracyjnego dotyczącego umarzania tych kosztów, nie mógł być uznany za zdarzenie o charakterze wyjątkowym, uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Minister Finansów stwierdził, że postępowanie egzekucyjne dotyczy kosztów egzekucyjnych powstałych w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w zakresie nieopłaconych przez Spółkę składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Koszty te zostały obliczone na zasadach określonych w rozdziale 6 Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił, iż kwestia zasadności egzekwowania tych należności nie może stanowić przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 23 lutego 2016 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niezastosowanie, pomimo, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a nadzwyczajne okoliczności sprawy powodują, że wymagała ona indywidualnego podejścia. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Po rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2014 poz. 1619 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o którym mowa w tym przepisie. Działające w sprawie organy – Dyrektor IS i Minister Finansów – wydając kontrolowane postanowienie odmówiły wstrzymania postępowania egzekucyjnego, powołując się na przepis art. 23 § 6, w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez Dyrektora IS. Zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 powołanej ustawy nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Przesłanki zastosowania powyższych instytucji procesowych zostały sformułowane w sposób nieostry, pozwalający uprawnionemu organowi na korzystanie ze stosunkowo dużej swobody przy ustalaniu, czy w konkretnej sprawie zachodzą tego rodzaju okoliczności. Istotny jest fakt, że w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie nadzorcze nad prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS postępowaniem egzekucyjnym, a tylko w takiej sytuacji możliwym było orzekanie przez organ nadzoru w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a. o ewentualnym wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie organy uznały, że nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego fakt, iż Spółka złożyła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych skargi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 3033/12, w postaci opinii prawnej w przedmiocie uznaniowości w zakresie umarzania kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny oraz skutków przyrzeczenia administracyjnego dotyczącego umarzania tych kosztów i trudno z tym polemizować. Podkreślić należy również, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego nie stanowi kolejnej możliwości rozpoznania wniosku w sprawie o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Kwestia umorzenia kosztów egzekucyjnych nie mogła być przedmiotem rozpatrywania przez organ nadzoru z uwagi na toczące się w tym zakresie postępowanie przed właściwymi organami. Podnoszona zatem przez Skarżącą argumentacja odnosząca się do aspektów podlegających rygorowi odrębnego postępowania pozostaje bez wpływu na ww. rozstrzygnięcie. Podkreślić należy również, że u.p.e.a. nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się Skarżąca. Wniosek taki, skierowany do organu nadzoru, może jedynie stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Wskazany przepis nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji (por. wyrok NSA z 8 października 1999 r. o sygn. akt III SA 7798/98 - LEX nr 46233). Tryb przewidziany art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przysługuje zatem dłużnikowi. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.), przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ nadzoru może, w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 u.p.e.a.) Pogląd, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika został wyrażony także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. o sygn. akt III SA/Wa 3584/06, z dnia 18 lutego 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1773/13, z dnia 6 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 93/14, z dnia 24 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 936/14 i z dnia 6 marca 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 2114/14 (wszystkie pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., nadanym ustawą z dnia z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1269). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące wykładnię instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jako prerogatywy organu nadzoru przysługującej z urzędu, dodając, iż przepis wprowadza w błąd zobowiązanych, którzy składają wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego bądź czynności egzekucyjnych, oczekując merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wniosek zobowiązanej Spółki z dnia 13 listopada 2014 r. o "wstrzymanie się od podejmowania jakichkolwiek czynności egzekucyjnych" ze względu na zaistnienie – w jej ocenie – szczególnych okoliczności mógłby co najwyżej być podstawą do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych. W ramach tych czynności organ mógłby decydować na zasadzie uznania o potrzebie wstrzymania egzekucji. W przedmiotowej sprawie takiej sytuacji nie było. Organy wprost rozstrzygały wniosek Skarżącej nie dopatrując się okoliczności, iż Skarżącej taki wniosek nie przysługuje. Podnieść także należy, że w ramach czynności organ nadzoru na zasadzie uznania jest uprawniony w formie postanowienia wstrzymać konkretną czynność egzekucyjną lub postępowanie egzekucyjne bądź też, w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wstrzymania, powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie (art. 23 § 8 u.p.e.a.). Oznacza to, że organ nadzoru stwierdzając w ramach czynności kontrolnych prawidłowo prowadzone podstępowanie egzekucyjne, a co za tym idzie, brak podstaw do jego wstrzymania, nie wydaje w tej materii żadnego orzeczenia, na które służyłby środek odwoławczy (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora IS z dnia [...] lutego 2015 r. naruszają prawo. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie narusza wskazane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż wobec niemożności wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego, postępowanie w tej sprawie nie może być prowadzone, Sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej wyżej ustawy.