V SA/Wa 716/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Aleksandra Młyńska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta W. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec E. P. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] października 2013 r. nr [...],[...],[...] obejmujących nieuregulowane należności pieniężne wypłacone z funduszu alimentacyjnego – stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent W. działając jako organ egzekucyjny, na podstawie art. 17, art. 59 § 1 pkt 10, § 3, § 4, § 5 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz.1619; dalej u.p.e.a.) w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24.07.2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302) umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec E. P. na podstawie tytułów wykonawczych nr [...],[...],[...] z dnia [...] października 2013 r. obejmujących nieuregulowane należności pieniężne wypłacone z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Stwierdził, iż w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24.07.2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (ogłoszonej w dniu 03.09.2015 r.) administracyjne postępowania egzekucyjne, w zakresie należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego i odsetek, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają umorzeniu. Ponadto na podstawie art. 8 ust. 3 ww. ustawy wraz z umorzeniem postępowania egzekucyjnego, umorzeniu podlegają również koszty egzekucyjne powstałe w tym postępowaniu. Treść art. 10 ww. ustawy z dnia 24.07.2015 r. stanowi, iż ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Zauważył, że art. 8 ust. 1 ww. ustawy z dnia 24.07.2015 r. dotyczy jedynie należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego i nie ma zastosowania do należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tych okolicznościach zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowienie Prezydenta W. jest obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem treść postanowienia nie odpowiada normie art. 8 ust. 1 ww. ustawy z dnia 24.07.2015 r. Przepis ten nie powinien być zastosowany w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, że norma art. 8 ust. 1 ww. ustawy dotyczy należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego i odsetek. Nie ma natomiast zastosowania do należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, których dotyczy przedmiotowa sprawa, zgodnie z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem organu, kontrolowane orzeczenie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść orzeczenia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że orzeczenie nie może być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść orzeczenia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, nie chodzi tu o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem organu, takie naruszenie prawa nastąpiło w kontrolowanym postanowieniu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno odmówić wszczęcia postępowania (ewentualnie umorzyć wszczęte postępowanie), ponieważ zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 859 i 1217) należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna, - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że postanowienie z dnia 29 października 2015 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego jest obarczone wadą prawną, w sytuacji gdy istnieje podstawa prawna pozwalająca umorzyć postępowanie egzekucyjne, tj. art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 859 i 1217). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia akt administracyjnych dotyczących decyzji: nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz tytułów wykonawczych: nr [...] nr [...], nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w celu potwierdzenia przedawnienia nienależnie pobranego świadczenia, a także decyzji: nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w celu potwierdzenia, że organ pomimo prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego dokonuje bezprawnego potrącenia nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami, które uległy przedawnieniu z dniem [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzjami z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], [...] oraz [...]została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Pomimo braku prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia [...] października 2015 r., organ już [...] lutego 2018 r. dokonał bezprawnego potrącenia nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 859 i 1217) wierzytelność uległa przedawnieniu. Zgodnie z tym przepisem należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń uległy przedawnieniu w kwietniu 2015 r., a więc w dniu wydania przez Prezydenta W. postanowienia z dnia [...] października 2015 r. postępowanie egzekucyjne podlegało umorzeniu. W związku z powyższym, postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, pomimo iż nie wskazano prawidłowej podstawy prawnej było prawidłowe, gdyż podstawą umorzenia było przedawnienie należności. Skarżąca zauważyła, że SKO nie wykluczyło jako przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego przedawnienia nienależnie pobranego świadczenia. Podkreśliła, iż w rozumieniu art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności należności, rozłożenie spłaty należności na raty lub zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony. W niniejszej sprawie w postępowaniu egzekucyjnym nie zastosowano żadnego środka egzekucyjnego, nie odroczono terminu płatności ani nie rozłożono spłaty należności na raty. W związku z powyższym przedawnienie zaległości nastąpiło w kwietniu 2015 r. Skarżąca dodała, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego nie stanowi pierwszej czynności egzekucyjnej, gdyż nie jest czynnością egzekucyjną, która przerywa bieg przedawnienia w rozumieniu art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ponadto skarżąca zauważyła, że zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Istniała zatem podstawa prawna do umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2019 r., stwierdzające nieważność postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] października 2015 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną orzeczenia kwestionowanego w trybie nadzwyczajnym w przedmiotowej sprawie stanowią natomiast przepisy art. 59 § 1 pkt 10 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz.1619) w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1302). Stosownie do art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 2) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W przedmiotowej sprawie wydając kontrolowane w trybie nadzwyczajnym postanowienie organ zastosował przepis art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a., bowiem uznał, że wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego inna, niż określone w pkt 1-9. Wniosek taki wywiódł z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1302). Przepis ten stanowi, że administracyjne postępowania egzekucyjne, w zakresie należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego i odsetek, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają umorzeniu, z zastrzeżeniem ust. 2. Prawidłowo wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, że przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. dotyczy wyłącznie należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego i nie ma zastosowania do należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, których dotyczyło prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne. Ponieważ postępowanie egzekucyjne odnosiło się do nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, jak słusznie stwierdził organ. Przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. w oczywisty sposób nie mógł stanowić podstawy prawnej umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, które nie było prowadzone wobec dłużnika alimentacyjnego. Podkreślenia wymaga, że tytuły wykonawcze z dnia [...] października 2013 r. zostały wystawione w związku z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., zobowiązującą skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznanego E. P. jako przedstawicielowi ustawowemu na rzecz osoby uprawnionej M. O. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, dotyczącego przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, wskazać należy przede wszystkim, że kontrolowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Jak już wskazano na wstępie, w postępowaniu takim organ nie prowadzi dodatkowych ustaleń co do istoty sprawy, lecz wyłącznie bada, czy rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad, określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też względu, zarzuty skarżącej w powyższym zakresie pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.