V SA/Wa 925/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A. Ż. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2008 r., nr [...], którą odmówił umorzenia wnioskowanych przez K. G. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, za okres od II kwartału 1992 r. do I kwartału 1996 r. w kwocie 4.204,90 zł. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2008r organ wskazał, że w okresach od 30 kwietnia 1991 r. do 26 sierpnia 1991 r., od 11 marca 1992 r. do 20 lipca 1992 r. oraz od 17 czerwca 1994 r. do 15 lutego 1996 r. wnioskodawca był objęty ubezpieczeniem społecznym rolników i powinien opłacać należne z tego tytułu składki. Z uwagi na fakt, że K. G. składek nie opłacał, powstała zaległość, która została zabezpieczona przez wpis hipoteki na gospodarstwie wnioskodawcy, a zatem istnieje możliwość wyegzekwowania należnych składek. Odnosząc się do podnoszonych we wniosku argumentów dotyczących pozbawienia własności nieruchomości, braku dochodu oraz niekorzystania przez wnioskodawcę ze świadczeń KRUS, organ wyjaśnił, że nie uzasadniają one wydania decyzji umarzającej. Następnie K. G. sformułował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając wcześniejszą argumentację. Ponadto wskazał, że upłynął już 10-letni termin przedawnienia należności, a zatem powinny być one umorzone. Wnioskodawca zakwestionował także prawidłowość naliczania składek. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Prezes KRUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano w szczególności na decyzję z dnia 16 maja 1997 r., z której wynika, że wnioskodawca z mocy ustawy został objęty ubezpieczeniem społecznym rolników w wyżej wymienionych okresach. Organ wyjaśnił również, że należności z tytułu składek za okres od II kwartału 1992 r. do I kwartału 1996 r. zostały zabezpieczone przez wpis hipoteki w księdze wieczystej gospodarstwa rolnego skarżącego. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem wnioskodawcy, jakoby zabezpieczone hipoteką należności uległy przedawnieniu. Powyższą decyzję Prezesa KRUS K. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zakwestionował w szczególności prawidłowość objęcia go ubezpieczeniem społecznym rolników w okresie od II kwartału 1992 r. do I kwartału 1996 r., a także wskazane przez organ okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wniósł także o wyłączenie go z tego ubezpieczenia oraz stwierdzenie nieważności decyzji o podleganiu ubezpieczeniu, jak również o wykreślenie hipoteki obciążającej należącą do niego nieruchomość, z uwagi na upływ 10-letniego terminu przedawnienia należności. Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 53/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. oraz zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślił, że rozstrzygnięcie, czy skarżący w kwestionowanych przez niego okresach podlegał ubezpieczeniu należy do kompetencji Prezesa KRUS, nie zaś do sądu administracyjnego. Również poza zakresem orzekania sądu administracyjnego jest, w ocenie WSA, żądanie wykreślenia wpisu hipoteki zabezpieczającej nieuiszczone należności z tytułu składek. WSA wskazał, że w sprawie skarżącego zastosowanie znalazł art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, w którym to przepisie przewidziano m.in. instytucję umarzania należności z tytułu składek. Sąd odnotował, że przepis ten upoważnia Prezesa KRUS do wydania w powyższym zakresie decyzji o charakterze uznaniowym, zaznaczając równocześnie, iż wybór rozstrzygnięcia nie może być dowolny, lecz powinien wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. WSA odnotował, że kwestia zasadności podlegania przez K. G. ubezpieczeniu społecznemu rolników została już rozstrzygnięta przez sądy powszechne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, obowiązkiem skarżącego było terminowe opłacanie składek. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek, powołując się na art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym należności zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Z tych przyczyn WSA nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ten wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną K. G., w której zarzucono mu: a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – przez brak zastosowania art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, pomimo wyczerpania przesłanek do całkowitego umorzenia należności z tytułu składek. b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez oddalenie skargi wówczas gdy skarżący podnosił, iż postępowanie przed Prezesem KRUS dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. Wyrokiem z 2011-03-23 w sprawie II GSK 332/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok WSA, uznając że, co do zasady trafne są zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej K. G. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) "Prezes Kasy [Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego] lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może (...) odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części". Decyzja Prezesa KRUS wydawana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji opartej na uznaniu administracyjnym organu. Sąd administracyjny rozpatrujący skargę na taką decyzję nie może więc nakazać organowi wydania rozstrzygnięcia o określonej treści (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1938/06). Sąd administracyjny nie jest zatem upoważniony do oceny, czy w konkretnej sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające umorzenie zaległych składek. Stąd zarzut skarżącego, iż WSA w Warszawie zaaprobował wadliwe zastosowanie art. 41a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, "pomimo wyczerpania przesłanek do całkowitego umorzenia należności z tytułu składek" nie mógł zostać uwzględniony. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku skargi na decyzję o odmowie umorzenia składek, wydanej w oparciu o wyżej omówione regulacje prawne, rolą sądu administracyjnego jest przede wszystkim kontrola, czy organ w sposób rzetelny i prawidłowy zbadał przesłanki, jakimi zgodnie z wolą ustawodawcy powinien kierować się korzystając z uznania administracyjnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), z czego wynika, że sąd powinien ocenić sposób, w jaki organ odniósł się do każdej z wymienionych w ustawie przesłanek. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd I instancji nie dokonał kontroli decyzji wydanej w sprawie K. G. pod kątem prawidłowości ustaleń odnoszących się do "możliwości płatniczych wnioskodawcy", mimo że był do tego obowiązany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakiejkolwiek wzmianki na ten temat. Z tej przyczyny konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji, tak aby Sąd ten mógł zbadać, czy organy administracyjne w sprawie skarżącego w sposób prawidłowy uwzględniły przesłankę "możliwości płatniczych wnioskodawcy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa tylko jeżeli stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stany faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA oraz, jeżeli po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Żaden z tych przypadków nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Dlatego w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że konieczność oceny "możliwości płatniczych wnioskodawcy", o której stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nakazuje organowi dokonanie stosownych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na oszacowanie stanu majątkowego wnioskodawcy. Wiąże się to z tzw. funkcją ochronną ubezpieczenia społecznego, która nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że organy powinny ustalić konkretne dochody i wydatki skarżącego, a następnie odnieść tak oszacowaną sytuację majątkową skarżącego i jego rodziny do kryteriów umorzenia zaległości (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1061/09). Jak to trafnie wskazano w wyroku WSA w Kielcach z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 158/09, dla ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy "konieczne jest ustalenie wysokości wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną skarżącej istnieje, gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązaną i jej bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Aby dokonać takiej oceny konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, ustalenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami, które umożliwiają organowi ocenę czy sytuacja materialna i życiowa skarżącej pozwala, i w jakim zakresie, na zapłatę należności" (por. też m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 9/09; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 437/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1245/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1038/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1786/06). Powyższe ustalenia, a także wnioski wyprowadzone na ich podstawie, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie umorzenia. Z powyższego wynika również iż z pojęcie "możliwości płatnicze wnioskodawcy", użyte w art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu rolniczym, nie powinno być rozumiane jako możliwość zaspokojenia wierzytelności z tytułu nieopłaconych składek (tj. ściągalność wierzytelności). Innymi słowy, nie jest tak, że w każdej sytuacji, gdy majątek wnioskodawcy pozwala na zaspokojenie wierzytelności, należy domniemywać istnienie po stronie wnioskodawcy możliwości płatniczych. Tego typu wnioskowanie byłoby oparte na uproszczeniu, nieznajdującym wsparcia w przepisach prawa. Notabene potwierdzają to wyniki wykładni systemowej, albowiem "nieściągalność" składek stanowić może podstawę umorzenia należności na podstawie art. 41a ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a nie ust. 1 tego przepisu, który był podstawą prawną decyzji w sprawie skarżącego. Mając na uwadze wszystkie te uwagi należy stwierdzić, że organ orzekający w sprawie nie wypełnił obowiązku należytego ustalenia stanu faktycznego, pod kątem oceny możliwości płatniczych wnioskodawcy. W zasadzie w obu decyzjach wydanych w sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Zarówno decyzja z [...].11.2008r., jak i decyzja z [...].12.2008r. ograniczają się do wyjaśnienia kwestii podlegania skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz problemu ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek pomijając zupełnie sprawę sytuacji finansowej i osobistej K. G. Takie rozstrzygnięcie sprawy narusza obowiązek organu należytego wyjaśnienia sprawy. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji) rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ w obu instancjach ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych wszystkich względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło art. 7, 77 i art. 107 § 3 K.p.a., jak też i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. i uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Kasy zgromadzi i oceni materiał dowodowy w stopniu pozwalającym na ocenę "możliwości płatniczych wnioskodawcy", o której stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w decyzji zawierającej uzasadnienie spełniające warunki z art. 107 § 3 k.p.a. Weźmie również pod uwagę dokonaną wyżej wykładnię pojęcia "możliwości płatniczych wnioskodawcy". Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.