V SA/Wa 941/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powiat R. wystąpił z wnioskiem z dnia (...) maja 2017 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku opisano wydatki budżetowe Powiatu, wskazując w szczególności, iż przewidziany w uchwale budżetowej na rok 2017 deficyt wynosi 5.986.619 zł, zaś planowane sztywne obciążenia budżetowe zamykają się kwotą 83.712.538 zł, co stanowi aż 81,12% planu wydatków bieżących. Ponadto przedstawiono wydatki ujęte w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu R. na lata 2017-2025, opisując poszczególne zadania i sposób ich finansowania. Wskazano przy tym, iż planowane wydatki inwestycyjne w 50% pokrywane będą ze środków zwrotnych, zaś pozostałe 50% stanowi wkład własny. Zdaniem Powiatu, z uwagi na opisane zadania inwestycyjne i konieczność zabezpieczenia środków na ich realizację, zwrot części subwencji ogólnej spowoduje zachwianie i wstrzymanie tych inwestycji, na które zostały już podpisane umowy. Odnosząc się do dochodów wskazano, iż dochody własne Powiatu są bardzo ograniczone, zaś większość środków wypływa na z góry już określony cel. W konsekwencji aby dokonać zwrotu środków określonych w zaskarżonej decyzji Powiat musiałby dokonać przeniesienia planowanych wydatków z innych działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, co mogłoby doprowadzić do utraty płynności finansowej. Do wniosku załączono m. in. uchwałę Rady Powiatu R. z dnia (...) kwietnia 2017 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Powiatu R. na 2017 rok wraz z załącznikami, a także uchwałę Rady Powiatu R. z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie dokonania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu R. na lata 2017-2025 wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06). Dokonując oceny wniosku w powyższym świetle Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedstawiona przez skarżącą stronę argumentacja sprowadza się do twierdzenia, iż z uwagi na zaplanowane wydatki Powiatu, dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżona decyzją jest znacznie utrudnione i wiązałoby się z koniecznością dokonania przeniesienia środków pomiędzy poszczególnymi kategoriami wydatków budżetowych. Wobec powyższych twierdzeń Powiatu zauważyć należy, iż okoliczności te nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Powiatu po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Skarżąca strona swoje wywody skoncentrowała wyłącznie wokół deficytu budżetowego i planowanych wydatków, poświęcając natomiast stronie dochodów zaledwie jedno stwierdzenie, ograniczające się do wskazania, iż dochody własne Powiatu są bardzo ograniczone, a większość środków wypływa na z góry już określony cel. Przypomnieć zatem należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa omawianej jednostki redakcyjnej wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez powiat jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona zatem możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Mając powyższe na względzie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art.61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej Powiatu pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych. Wnioskująca strona – reprezentowana zresztą przez profesjonalnego pełnomocnika – takiej uchwały nie przedstawiła. Wśród załączonych do wniosku dokumentów znajdują się jedynie uchwały zmieniające wraz z załącznikami, które jednak nie obrazują w sposób wystarczający sytuacji finansowej Powiatu, a co najważniejsze nie pozwalają na zbadanie poziomu rezerw budżetowych Powiatu, a tym samym nie pozwalają na ocenę tej sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek odnoszących się do ochrony tymczasowej, których nie można mylić z przesłankami dotyczącymi instytucji prawa pomocy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto akcentuje się, iż podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., II FZ 106/11;z dnia 9 września 2011 r., II FSK 1501/11; z dnia 28 września 2011 r., I FZ 219/11 i z dnia 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Sąd nie mógł również pominąć stanowiska Ministra Finansów wyrażonego w postanowieniu z dnia (...) maja 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w roku 2016 Powiat R. zamknął swój budżet nadwyżką w kwocie 1.784.116,48 zł, przy planowanym deficycie w wysokości 2.189.762,00 zł. Ze sprawozdań z wykonania planu dochodów budżetowych i z wykonania planu wydatków budżetowych za I kwartał 2017 r. wynika, że na rok 2017 zaplanowano dochody ogółem w wysokości 109.549.646,00 zł, tj. na poziomie wyższym o 4,4% niż dochody wykonane w 2016 r. Realizacja za l kwartał 2017 r. zaplanowanych na 2017 r. dochodów ogółem wynosi 28,2 %. Sprawozdania za I kwartał 2017 r. wskazują, iż wynik budżetu stanowi nadwyżkę w kwocie 5.854.926,59 zł. Sprawozdanie Powiatu z wykonania planu dochodów budżetowych oraz sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych od początku 2017 r. do dnia 31 marca 2017 r. wykazuje wynik operacyjny stanowiący nadwyżkę w wysokości 5.112.018,45 zł, przy planowanej na 2017 r. nadwyżce 896.402,00 zł. Organ podkreślił również, iż udział podlegającej zwrotowi kwoty 1.067.291 zł z tytułu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wykonanych na 2016 r. dochodach jednostki ogółem wynosi 1,02%, a w dochodach planowanych na 2017 r. - 0,97 %. Z kolei udział kwoty zwrotu w wydatkach ogółem w 2016 r. stanowiłby 1,03 %, zaś w planowanych wydatkach ogółem na 2017 r. - 0,94%. Powyższe informacje należało uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku, jednakże Sąd winien mieć możliwość ich zestawienia z twierdzeniami wnioskującej strony w tym zakresie, jak również porównania z dokumentami źródłowymi. Zatem wobec nieprzedstawienia przez Powiat dokumentów, o których była wyżej mowa, Sąd nie ma możliwości zweryfikowania informacji przedstawionych przez organ, co również uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku o ochronę tymczasową. W powyższym kontekście dodać również należy, iż w orzecznictwie akcentuje się, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Podnosi się przy tym, iż rodzaj nałożonego obowiązku, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy przecież odwracalnego. Stanowisko takie zostało przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt. GZ 138/04, w którym dodatkowo wskazano, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Z kolei w postanowieniu z dnia 7 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2001/11, NSA zauważył, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.