V SA/Wa 987/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Ś. w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieterminowo rozliczonej zaliczki ze środków europejskich; oddala skargę. Przedmiotem skargi Ś. w K. (dalej: strona lub skarżący) jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister IR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; [...] utrzymująca w mocy decyzję Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW lub organ I instancji) z [...] marca 2019 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia ulgi w spłacie odsetek od nieterminowo rozliczonej zaliczki ze środków europejskich. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący w dniu [...] lutego 2017 r. zawarł z NFOŚiGW umową o dofinansowanie nr [...] przedsięwzięcia pn. "[...]". W toku realizacji ww. umowy strona otrzymał zaliczkę. Termin rozliczenia tej zaliczki upływał w dniu 27 maja 2018 r. W tym terminie skarżący nie rozliczył w pełni kwoty zaliczki i rozliczenia kwoty 89.892,54 zł dokonał w dniu 26 lipca 2018 r. (poprzez jej zwrot). Z uwagi na powyższe, NFOŚiGW pismem z 10 września 2018 r. poinformował stronę, stosownie do art. 189 ust 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: ufp), o konieczności uiszczenia odsetek jak dla zaległości podatkowych z tytułu nierozliczenia w terminie części zaliczki. W dniu 14 września 2018 r. skarżący wpłacił na rachunek organu I instancji kwotę 2.975 zł z tytułu należnych odsetek i wnioskiem z 21 września 2018 r. zwrócił się o umorzenie tej kwoty. Decyzją z [...] marca 2019 r. NFOŚiGW umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o umorzenie należności z tytułu odsetek nierozliczonej w terminie zaliczki. W wyniku rozpoznania odwołania Minister IR decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji zauważył, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie określają, kiedy niepodatkowa należność budżetowa wygasa. Stosują natomiast odpowiednio art. 59 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, ze zm., dalej: op) organ odwoławczy doszedł do przekonania, że należność taka wygasa wskutek zapłaty. Minister IR stwierdził, że dokonana przez stronę zapłata odsetek od nieterminowo rozliczonej części zaliczki spowodowała wygaśnięcie z mocy prawa tej należności. W ocenie organu odwoławczego nieistotne jest, jaki stosunek do zasadności zapłaty miała strona, gdyż przepis nie uzależnia wygaśnięcia należności od woli zobowiązanego, lecz od dokonania przez niego określonej czynności technicznej, jaką jest zapłata. Brak należności skutkuje natomiast niemożnością udzielenia ulgi w jej spłacie, m.in. poprzez jej umorzenie. Tym samym postępowanie w sprawie udzielenia ulgi wszczęte na podstawie rozpatrywanego wniosku było od samego początku bezprzedmiotowe i jako takie - zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) - podlegało umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów organ II instancji stwierdził, że pismo organu I instancji skierowane do strony informujące, iż odsetki mogą wzrosnąć za każdy dzień zwłoki w ich zapłacie było błędne i odsetki te nie mogły już wzrosnąć. Jednakże fakt, że w wezwaniu zawarte zostało nieodpowiadające stanowi faktycznemu pouczenie o grożącym przyroście odsetek, nie może być podstawą do twierdzenia, że w sprawie istnieje przedmiot postępowania. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj.: 1) art. 105 § 1 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały wszelkie przesłanki uzasadniające uznanie, iż w sprawie zachodzi "bezprzedmiotowość’’ postępowania, w sytuacji kiedy prawidłowa i pełna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że umorzenie postępowania nie było zasadne, gdyż dalej w postępowaniu istnieje interes prawny strony do merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego wniosku o udzielenie ulgi, który wyklucza zastosowania instytucji określonej w ww. normie prawnej, a same uregulowanie zobowiązania przez stronę nie skutkuje automatycznie wystąpieniem w postępowaniu jego "bezprzedmiotowości’; 2) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez uwzględnienia całego zebranego materiału dowodowego i prawidłowej, pełnej jego oceny, a w szczególności pominięcie okoliczności istotnej dla niniejszego postępowania, tj. przyczyn przedwczesnego uiszczenia przez skarżącego odsetek, w tym błędne pouczenie przez organ I Instancji o konsekwencjach braku ich zapłaty, co w konsekwencji wedle organów obydwu instancji doprowadziło do wystąpienia przesłanek z art. 105 § 1 kpa; 3) art. 8 i 9 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli, działanie w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz zasady czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu w zakresie pouczeń, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki związane z przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. poprzez błędne i mylące pouczenie skierowane do skarżącego o skutkach braku niezwłocznego uiszczenia odsetek i ponaglenie do ich uregulowania. W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister IR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Poddaną kontroli sądu decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister IR utrzymał w mocy decyzję NFOŚiGW z [...] marca 2019 r., którą organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek strony o udzielenie ulgi w spłacie przez umorzenie odsetek od nieterminowo rozliczonej zaliczki ze środków europejskich. Istotą sprawy jest to, czy zapłata tych odsetek, przed złożeniem wniosku o ich umorzenie, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Nie ulega wątpliwości, że sporne odsetki stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie bowiem z art. 60 pkt 6 ufp środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Powyższe oznacza, że w przypadku, gdy na skarżącym ciąży obowiązek zapłaty należności, może on wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o umorzenie tej należności, jeżeli w jego ocenie występuje jedna z przesłanek zastosowania tej ulgi. Umorzenie należności jest szczególnym rodzajem ulgi w spłacie należności. Prowadzi ono do definitywnego zdjęcia – w całości lub w części - z wnioskodawcy ciężaru określonego świadczenia publicznoprawnego, a w rezultacie do jego wygaśnięcia. Podstawowym zatem warunkiem wszczęcia na wniosek i prowadzenia postępowania na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp jest istnienie należności obciążających wnioskodawcę, tj. istnienie przedmiotu jego żądania. Możliwość zwolnienia strony z dobrowolnej lub przymusowej (egzekucyjnej) realizacji należności – w sposób logiczny – opiera się na założeniu, że zobowiązanie to musi istnieć. Oczywistą jest zatem teza, że brak istnienia należności powoduje, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie jego umorzenia jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu (brak istnienia należności), w stosunku do którego zastosowanie miałaby znaleźć ulga. W tym miejscu należy zauważyć, że w sprawach dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w kwestiach nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych zastosowanie znajdują przepisy Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ufp do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537). Zgodnie z art. 59 § 1 op zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek: 1) zapłaty; 2) pobrania podatku przez płatnika lub inkasenta; 3) potrącenia; 4) zaliczenia nadpłaty lub zaliczenia zwrotu podatku; 5) zaniechania poboru; 6) przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych; 7) przejęcia własności nieruchomości lub prawa majątkowego w postępowaniu egzekucyjnym; 8) umorzenia zaległości; 9) przedawnienia; 10) zwolnienia z obowiązku zapłaty na podstawie art. 14m; 11) nabycia spadku w całości przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego stwierdzonego przez prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku - ze skutkiem na dzień otwarcia spadku. Stosowanie przepisów odpowiednio oznacza stosowanie przepisów wprost albo z pewnymi modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę danego postępowania, albo nawet niestosowanie określonych przepisów, jeśli przepisy określonej ustawy zawierają własne uregulowanie danej kwestii. Zatem z powyższego przepisu art. 59 § 1 op wynika, że należność wygasa np. wobec zapłaty (pkt 1), potrącenia (pkt 3), umorzenia zaległości (pkt 8), przedawnienia (pkt 9). Innymi słowy w wypadku zaistnienia, którejkolwiek z przesłanek do wygaśnięcia należności, to taka należność przestaje istnieć i wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Na gruncie postępowania podatkowego - którego to zasady należy odnieść ze względu na art. 67 ufp do przedmiotowego postępowania - zasada istnienia zaległości podatkowej w dniu składania wniosku o jej umorzenie była i jest akceptowana także w orzecznictwie. W wyroku z 19 października 2000 r. w sprawie III SA 2246/99, (LEX nr 47091) stwierdzono, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony jest jednolity pogląd, iż organ podatkowy może umorzyć zaległość podatkową lub odmówić jej umorzenia tylko wówczas gdy zaległość ta istnieje w chwili złożenia wniosku. Jeżeli zaległość nie istnieje w tym momencie, to organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe". Także w późniejszym orzecznictwie wskazana zasada nie jest kwestionowana. Przeciwnie konsekwentnie podkreśla się, że jedną z przesłanek, która musi wystąpić w dacie składania wniosku o umorzenie zaległości podatkowej, jest istnienie tej zaległości (por. wyroki NSA: z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 1413/07, z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1288/10, z 30 września 2010 r., sygn. akt II FSK 784/09; WSA we Wrocławiu z 4 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wr 1171/07 wszystkie dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podkreślenia także wymaga, że w dacie złożenia wniosku o umorzenie istnienie należności i jej wysokość nie może być kwestionowana i zarazem w dacie tej nie może jeszcze dojść do jej wygaśnięcia wskutek zaistnienia któregokolwiek ze zdarzeń określonych w art. 59 § 1 op, stosowanym w sprawie odpowiednio. Ocena istnienia należności musi więc odnosić do stanu istniejącego w dacie zgłoszenia wniosku o jej umorzenie. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący w dniu 14 września 2018 r. uregulował sporne należności (odsetki od nieterminowego rozliczenia zaliczki). Oznacza to, że na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności z 21 września 2018 r. (data wpływu do organu 24 września 2018 r.) będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie należność nie istniała - wygasła na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 op przez zapłatę. Skoro na dzień złożenia wniosku zaległość nie istniała to zainicjowane przez skarżącego wnioskiem z 21 września 2018 r. postępowanie, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 kpa zostało przez organ prawidłowo umorzone. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W judykaturze i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organy nie mogły zastosować instytucji uregulowanej w art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp do wniosku strony, gdyż nie został spełniony warunek istnienia należności. Podkreślenia bowiem wymaga, że należność raz wygasła np. poprzez zapłatę, nie odradza się i nie ulega ponownemu wygaśnięciu, np. poprzez umorzenie należności. Sąd podziela też argumentację organu, że dla rozpatrzenia wniosku skarżącego nie może mieć znaczenia subiektywna wola strony dotycząca konieczności rozpoznania sprawy, czy też stosunek strony do zasadności zapłaty tych odsetek. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa nie uzależniają wygaśnięcia należności od woli zobowiązanego, lecz od dokonania przez niego określonej czynności technicznej, jaką jest zapłata. Dlatego też za bezzasadny sąd uznał zarzut nr 1 skargi. Także przytoczone orzecznictwo sądów nie mogło zmienić stanowiska w sprawie, gdyż po pierwsze odnosi się ono do spraw indywidualnych i co najważniejsze wskazane orzecznictwo odnosi się do innych stanów faktycznych niż będący przedmiotem rozpoznania w sprawie. Podsumowując, skoro na dzień złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie ulgi w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp należność w postaci odsetek od nieterminowo rozliczonej zaliczki nie istniała, to w sposób uprawniony organ, uznając postępowanie o przyznanie ulgi za bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył zainicjowane wnioskiem strony postępowanie. W przedmiotowej sprawie zasadnie organ odwoławczy wskazał, że mimo błędnego pouczenia zawartego w wezwaniu z 10 września 2018 r., w postaci informacji, cyt. "Jednocześnie informuję, iż każdy dzień zwłoki w ich uregulowaniu powoduje zwiększenie kwoty do zapłaty", to ten błąd nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W sprawie bowiem skarżąca nie kwestionuje faktu, że odsetki były należne oraz ich wysokości, a jedynie wnosi o ich umorzenie wskazując na niezawinione opóźnienie. Podkreślenia wymaga także, że umorzyć można należność, co do której wysokości nie ma sporu między stronami, co w sprawie zaistniało. Tym samym pouczenie to zawarte w ww. piśmie w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu odsetek w związku z nieterminowym rozliczeniu zaliczki nie ma żadnego znaczenia. Co więcej sąd dodatkowo podkreśla, że prawo do informacji (art. 9 kpa) nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż ograniczone jest wyłącznie do praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego jest wniosek o umorzenie należności. Zatem organ nie miał obowiązku informowania o możliwych hipotetycznych sytuacjach, które mogą w przyszłości mieć miejsce. Co więcej, naruszenie tej zasady przejawia się w: a) odmowie udzielenia informacji stronie, bądź b) nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej lub udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony, dlatego też aby mogła powoływać się na wadliwe działania powinna zadbać o to, aby organ udzielił informacji w formie pisemnej. W przedmiotowej zaś sprawie skarżący o udzielenie informacji dotyczących sposobu złożenia wniosku o umorzenie należności się nie zwracał. Dodatkowo należy zauważyć, że podanie prawidłowego pouczenia w piśmie z 10 września 2018 r. nie spowodowałoby, że wniosek o umorzenie należności zostałby złożony przed zapłatą tych odsetek. W sprawie jedynie w wypadku nieprawidłowego pouczenia odnoszącego się bezpośrednio do możliwości złożenia wniosku o umorzenie odsetek np. poprzez wskazanie, że strona najpierw winna uiścić odsetki i następnie w dowolnym czasie może złożyć wniosek o umorzenie - to tylko wówczas takie pouczenie mogłoby mieć określony wpływ na wynik sprawy i mogłoby zostać uwzględnione przez sąd przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji. W sprawie takiego błędu sąd jednak nie stwierdził. Tym samym skarżąca nie może skutecznie powoływać zarzutów dotyczących naruszenia zasad postepowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli i zasady informowania stron. Zupełnie niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa. Organy orzekające bowiem wbrew twierdzeniom strony, działały w oparciu o przepisy prawa, uwzględniły cały zebrany materiału dowodowego i dokonały jego kompleksowej oceny, w tym także stosownie oceniły fakt nieprawidłowej informacji zawartej w piśmie z 10 września 2018 r. Już tylko na marginesie należy zauważyć, że we wniosku o umorzenie należności skarżąca w sposób prawidłowy wskazuje, że odsetki winny być naliczone do dnia złożenia wniosku o płatność, a nie do dnia ich zapłaty. We wniosku bowiem powołuje art. 189 ust. 3 ufp, który stanowi, że w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i 4a, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Tym samym także z tej perspektywy widać, że skarżący mimo określonego pouczenia, to do niego się nie zastosowała i uiścił kwotę odsetek obliczoną do dnia złożenia wniosku o płatność. Tym samym to pouczenie nie mogło nieć wpływu na jego zachowanie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.