V SAB/Wa 1/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. S. N. C. na bezczynność Wojewody M. w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zobowiązuje Wojewodę M. do rozpoznania wniosku M. S. N. C. z dnia [...] marca 2009 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w terminie zakreślonym na rozpoznanie sprawy w kodeksie postępowania administracyjnego. W dniu [...] marca 2009 r. Skarżący – Pan M. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W związku z tym, iż ww. wniosek zawierał braki formalne, w dniu [...] marca 2009 r., na podstawie art.64 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 – powoływana dalej jako k.p.a.) organ administracji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni, tj. tytułu prawnego do lokalu (umowy najmu lub umowy użyczenia, gdy użyczającym jest zstępny, wstępny lub małżonek, rodzice małżonka lub rodzeństwo cudzoziemca oraz dokumentów potwierdzających to pokrewieństwo) – zgodnie z treścią art.60 ust.5a pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz.1694 z późn. zm.). Wprawdzie M. w dniu [...].03.2009 r. dostarczył umowę najmu zawartą przez Pana K. oraz jego oświadczenie, jako najemcy, w którym wyraża on zgodę na użyczenie lokalu, jednak z §6 dostarczonej umowy najmu wyraźnie wynika, iż "Najemca bez pisemnej zgody Wynajmującego nie może podnająć przedmiotu najmu, w całości lub w części, oraz nie może przekazać go w nieodpłatne użytkowanie". Następnie Wojewoda [...], po bezskutecznym upływue terminu do dostarczenia żądanych dokumentów, pismem z [...] maja 2009 r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie braków formalnych tj. niedostarczenie poprawnego tytułu prawnego do lokalu. Pismem z [...] maja 2009 r. cudzoziemiec w związku z powyższym rozstrzygnięciem organu złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody [...], skargę na bezczynność organu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, rozpoznając powyższe pismo jako zażalenie wniesione w trybie art, 37 k.p.a. na pozostawienie wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony bez rozpoznania, postanowieniem z [...] czerwca 2009 r, nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż Wojewoda [...] prawidłowo wezwał cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, ponieważ dokument wymieniony w wezwaniu stanowił obligatoryjny, wymagany załącznik do w/w wniosku. W związku powyższym uznał, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że cudzoziemiec nie udokumentował na wezwanie organu, że posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Powyższe postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2009 r. zostało zaskarżone przez cudzoziemca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2009 r. (sygn.akt V SA/Wa 1295/09) Sąd odrzucił skargę i stwierdził, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformowanie wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie stanowi decyzji administracyjnej. I tak w wyroku z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn.akt I SAB 133/99 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia. Jest to czynność materialno - techniczna, o której należy poinformować stronę". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 1999 r. sygn. akt I SA 1056/99 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "art. 64 k.p.a. nie daje podstaw do wydania decyzji. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest w ogóle rozstrzygnięciem (aktem) administracyjnym, gdyż jest dokonaniem czynności nie powodujących żadnych skutków zarówno materialno-prawnych, jak i procesowych". Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie należy zatem do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 7 p.p.s.a., na które mogą być wnoszone skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, iż strona postępowania jest w takiej sytuacji pozbawiona możliwości poddania kontroli sądowej tej formy działania organów administracji. W wyroku z dnia 17 stycznia 2001 r. sygn. akt II SAB 240/00 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w każdym wypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej - gdy zarzuca organowi naruszenie prawa polegające na bezczynności - skarga na bezczynność organu. Skarżącemu przysługiwało, więc prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w załatwieniu jego sprawy, którą rozpoznając Sąd dokona oceny czy stanowisko organu administracji o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku było zasadne. Jeśli uzna, iż stanowisko to było niezasadne wówczas zobowiąże organ administracji do merytorycznego załatwienia sprawy. Warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W związku z powyższym zasadnie, zdaniem Sądu, pismo skarżącego datowane na [...] maja 2009 r. zostało potraktowane przez organ jako zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a. wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje następnie w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. W niniejszej sprawie takie postanowienie w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Należy jednak podkreślić, iż jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii - jak w tym przypadku bezczynności organu - wynikających w toku tego postępowania lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają również zaskarżeniu do sądu administracyjnego - zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnmia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm. – zwaną dalej p.p.s.a.), chociaż skorzystanie przez strony z trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji – w tym przypadku na ewentulaną bezczynność Wojewody [...] (art.52 §1 i 2 p.p.s.a.). Powyższy pogląd zgodny jest z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.wyrok z 17 stycznia 2006 r. sygn.akt I OSK 306/05, LEX nr 196463). Mając powyższe informacje skarżący wniósł [...] grudnia 2009 r. do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organów adminmistracji, zwłaszcza, że wniesienie takiej skargi nie jest ograniczone żadnym terminem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zostało naruszone prawo w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania rozstrzygnięcia – w ten sposób - wniosku skarżącego z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w myśl art.1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności z prawem. Stosownie do treści art.134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 ust.2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wezwanie przesłąne skarżacemu w dniu [...] marca 2009 r. Zawierało informację jakie braki miał uzupełnić w trybuie art.64 §2 k.p.a. oraz pouczenie, że nieusunięcie ich w terminie 7 dni (od daty doręczenia w/w wezwania) będzie skutkowało pozostawieniem pisma bez rozpoznania. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2009 r. [...] Urząd Wojewódzki w W. poinformował skarżacego, że wobec niedostarczenia poprawnego tytułu prawnego do loklau (umowa najmu lub umowa użyczenia, gdy użyczającym jest zstępny, wstępny lub małżonek, rodzice małżonka lub rodzeństwo cudzoziemca oraz dokumentów potwierdzających to pokrewieństwo) w zakreślonym dla tej czynności terminie, który upłynął w dniu 6 kwietnia 2009 r., wniosek z dnia [...] marca 2009 r., którym skarżacy domagał się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zostanie na podstawie art.64 §2 k.p.a. pozostawiony bez rozpoznania. Sakrżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, twierdząc, że został wprowadzony w błąd przez urzędnika co skutkowało tym, że był przekonany iż wszystkie wymagane dokumenty złożył w terminie. Gdy tylko ustalił, czego dotyczyły braki o jakich mowa w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2009 r. natychmiast je uzupełnił składając w dniu 15 maja 2009 r. skargę na bezczynność organu wraz z załącznikami – w tym aneks do umowy najmu z dnia [...] grudnia 2008 r. sporządzony w dniu [...] marca 2009 r. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zgodnie z ustalonym w orzecznictwie NSA poglądem wezwanie wystosowane w trybie art.64 §2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok zdnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114). Tylko zatem gdy przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi, co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Należy mieć na uwadze, iż braki wniosku z art.64 §2 k.p.a. muszą byc tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, co oznacza, iż wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniają charakteru prawnego pozostawienia pisma bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art.64 §2 k.p.a., nie wymaga wydania ani decyzji ani postanowienia. Stanowisko, że w sytuacji określonej w art.64 §2 k.p.a. organ dokonuje jedynie czynności materialnotechnicznej jest przeważąjące. Na szczególną uwagę zasługuje uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNAPiUS z 2000 r. nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z.1, poz.12). W uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, także na podstawie art.64 §2 k.p.a, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia tego wniosku w sposób zgodny z zasadą praworządności. W każdym wypadku gdy organ pozostawia wniosek bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że wnoszący wniosek, który pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy. W konsekwencji Sąd ten uznał, że w przypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, służy jej – gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie – skarga na bezczynność organu (art.3 §2 pkt 8 p.p.s.a.). Zatem przy skardze na bezczynność konieczne jest badanie czy pozostawienie wniosku bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Sąd w drodze skargi na bezczynność organu dokonuje – w ramach całego postępowania zainicjowanego wnioskiem – kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania. Inne rozumienie tego przepisu powodowałoby w konsekwencji pozbawienia strony uprawnienia do domagania się rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie. W myśl art.52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§4). W niniejszej sprawie skarżacy dochował w/w. warunków uprawniających do skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu. Przechodząc do oceny zasadnośći skargi w pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z przepisami wezwanie wystosowane w trybie art.64 §2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...]). Weryfikacja odwołania z perspektywy ewentulanych braków formalnych nie może obejmować merytorycznej oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów. W przeciwnym wypadku następuje naruszenie jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym, tj.prawa do instancyjnej kontroli decyzji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2009 r. (sygn.akt II OSK 395/08). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie mimo wskazania jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 64 § 2 k.p.a. – zostało faktycznie dokonane analiza treści umowy najmu lokalu z dnia [...] grudnia 2008 r. z powołaniem jej paragrafu 6 – co było niedopuszczalne przy ocenie prawidłowego usunięcia braków formalnych złożonego wniosku. Skutkiem nie uzupełnienia braków formalnych podania – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. – jest pozostawienie tego podania bez rozpoznania. Podnieść przy tym należy, że powołanie się przez organ administracji na przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz dołączonych dokumentów. Rozważenia wymagało zatem, czy powyższe wezwania były uzasadnione, gdyż w takiej sytuacji organ nie pozostawałby w bezczynności. Wobec treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu wynikającego z przepisów prawa. Taka sytuacja winna być dokonana w niniejszej sprawie z tego względu wydany został wyrok o treści zawartej w sentencji.