VI SA/Wa 1007/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2019 r. sprawy ze skargi "F." Sp. z o.o. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych na wskazanych terenach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy J. na rzecz skarżącej "F." Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżoną uchwałą z [...] grudnia 2018 r. nr [...] (dalej: "Uchwała") Rada Gminy J. (dalej: "Rada") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 r., poz. 994) w związku z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 z późn. zm.), ustaliła zasady usytuowania na terenie Gminy J. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W ww. uchwale, w § 1 wskazano, że wprowadza się stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania napojów alkoholowych w następujących miejscach : 1) na placach zabaw dla dzieci; 2) na terenach siłowni plenerowych; 3) na terenie obiektów sportowych; 4) na terenie pól golfowych; 5) na terenie instytucji kultury. Z powyższymi zapisami Uchwały nie zgodziła się F. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "Skarżąca"), która zaskarżyła ww. akt prawa miejscowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opierając się na art. 50 § 1, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżąca zarzuciła następujące naruszenie przepisów prawa: 1) art. 2 Konsytuacji RP w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej jako "u.w.t."), polegające na naruszeniu zasady zaufania obywatela do państwa wynikającej z konstytucyjnej dyrektywy demokratycznego państwa prawnego poprzez arbitralne podjęcie aktu prawa miejscowego o charakterze represyjnym i indywidualnym z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w sytuacji w której nie istniało uzasadnienie dla wprowadzenia ograniczeń w sprzedaży, podawaniu i spożywaniu napojów alkoholowych na terenie pola golfowego w postaci szczególnego charakteru tego obszaru; 2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 6 u.w.t. polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez podjęcie aktu prawa miejscowego wprowadzającego restrykcyjne ograniczenia dla jego adresatów w takim stanie faktycznym, który w świetle przepisów w/w ustawy nie uzasadniał tego rodzaju ingerencji w prawa jednostki; 3) art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 6 u.w.t. polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji poprzez podjęcie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem ustawowego upoważnienia tj. wprowadzenie zakazu noszącego cechy zakazu indywidualnego i dyskryminującego; 4) art. 20 i 22 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 6 u.w.t. polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej poprzez dowolne i nieuzasadnione wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie obiektu komercyjnego; 5) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: "z.t.p,") polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady praworządności oraz prawidłowej legislacji poprzez istotne uchybienie zasadom prawidłowej techniki legislacyjnej tj. niedołączenie do zaskarżonego aktu prawa miejscowego uzasadnienia wyjaśniającego przesłanki dla zastosowania zakazów przewidzianych w art. 14 ust 6 u.w.t.; 6) art. 14 ust. 6 u.w.t. poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w sposób dowolny i arbitralny, gdyż nie istniało uzasadnienie dla wprowadzenia tych ograniczeń dla terenu pola golfowego w postaci szczególnego charakteru wskazanego obszaru; 7) art. 14 ust. 6 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 u.w.t. poprzez takie określenie obszarów zasługujących na ochronę przed rozpowszechnianiem alkoholu, które nie wynika z założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych przyjętego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2018 r. [...]; 8) art. 2 ust. 1 pkt 6 u.w.t. w zw. z art. 14 ust. 6 u.w.t. polegające na podjęciu aktu prawnego miejscowego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego tj. w sposób dowolny i niezwiązany z wypełnianiem zadań powierzonych gminie na mocy u.w.t. w zakresie zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwania, art. 14 ust. 6 w zw. z art. 2 u.w.t. poprzez działanie z naruszeniem zawartych w tym przepisie norm kompetencyjnych, polegające na wprowadzeniu zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w stanie faktycznym, którym nie istnieje zagrożenie alkoholizmem na terenie pola golfowego oraz zastosowanie tych kompetencji dla realizacji celów nie wymienionych w statuujących je przepisach. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: - dołączenie do akt postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z protokołu nr [...] z III sesji Rady Gminy J. - VIII kadencji z dnia [...] grudnia 2018 r. zwierającego zapis przebiegu obrad radnych w przedmiocie podjęcia przez Radę Gminy J. zaskarżonej uchwały; - przeprowadzenie dowodu z wydruku artykułu prasowego z dnia 8 stycznia 2019 r. opublikowanego w serwisie internetowym: .http://[...].pl, zawierającego relację z przebiegu posiedzenia Rady Gminy J. na którym podjęto zaskarżoną uchwalę; - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; - zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych w skardze zarzutów skarżąca przedstawiła argumentację prawną na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 23 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej, wyjaśniając formalne powody ich oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1467 z późn. zm.) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać trzeba, iż w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub aktu prawa miejscowego w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przechodząc do sądowej kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, bowiem powołana w skarżonej uchwale podstawa prawna nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez Radę norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Jak już wskazano, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała co do zasady odpowiada temu kryterium. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Upoważnienie ustawowe dla Rady Gminy w zakresie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 14 u.w.t. Stosownie do jego treści: zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w enumeratywnie wskazanych miejscach tj. szkoły, inne zakłady i placówki oświatowo wychowawcze, zakłady pracy, natomiast zgodnie z art. 14 ust. 6 u.w.t. w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Kwestie prawne wynikające z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi były rozważane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego i wyrażone w nim poglądy zachowały nadal swoją aktualność (por. wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1997r., sygn.. akt III RN 11/97, wyrok SN z dnia 7 marca 1996r., sygn.. akt III ARN 72/95 oraz wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt II GSK 1200/12, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007r. sygn. akt II GSK 81/07). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano wielokrotnie, co mieści się pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy przez to rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np. szkoły, inne placówki oświatowo wychowawcze, itp., jak też inne obiekty, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy uprawnienie rady gminy do konkretyzowania jak ma takie miejsce wyglądać. W cyt. powyżej wyroku z dnia 5 lipca 2007r., sygn. II GSK 81/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc", podlegać musi ścisłej wykładni językowej, Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów PWN, Warszawa 2007), umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2007). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w cyt. wyroku z 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 18/94, wprowadzenie zakazów lokalnych sprzedaży napojów alkoholowych wynika z niemożliwości racjonalnego przewidywania przez centralnego ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Określenie w ten sposób ratio legis art. 14 ust. 6 u.w.t. ustawy zobowiązuje do postrzegania tego przepisu w kontekście całego art. 14, co znacznie ogranicza zakres dodatkowych zakazów, które mogą wprowadzać rady gmin. Podkreślić również należy, że wprowadzenie stałego lub czasowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy powinno mieć swoje uzasadnienie w ich szczególnym charakterze. Rada gminy powinna zatem wskazać, na czym polega szczególny charakter miejsca, w którym wprowadza się zakaz sprzedaży napojów alkoholowych. Należy bowiem zauważyć, że wprowadzenie choćby czasowego zakazu ogranicza gwarantowaną konstytucyjnie swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nie może więc być on wprowadzony bez ważnego powodu i nie może mieć charakteru dyskryminującego. Podkreślić bowiem należy, że zakazy o których mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t. służyć mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się do obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 324/05). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że chęć przeciwdziałania alkoholizmowi, czy też zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego nie może przeważać nad konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej, bowiem cel, który miałby być zrealizowany na podstawie uchwały może być osiągnięty innymi sposobami, i to sposobami przewidzianymi prawem. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 241/07). Nie można więc wyłącznie odwołując się do preambuły do ustawy i do klauzul generalnych nakazujących organom podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych uzasadniać dodatkowej, niewynikającej z ustawy, reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych w aktach prawa miejscowego. Reasumując powyższe rozważania uznać należy, że kwestia wprowadzenia na mocy przepisów prawa miejscowego zakazów sprzedaży alkoholu we wskazanych obiektach, bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t. W art. 14 ust. 1-5 tej ustawy ustawodawca określił bowiem miejsca w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione, są to tzw. miejsca chronione. Katalog takich miejsc jest zbiorem zamkniętym, co oznacza że na podstawie art. 12 ust. 2 ww. ustawy rada gminy nie może dokonywać jego rozszerzenia, bez zaistnienia ku temu istotnych powodów (przesłanek). Przepis art. 14 ust. 6 u.w.t. zawiera co prawda regulacje, które zezwalają aby rada gminy, w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 ustawy miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy wprowadziła czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych ze względu na charakter tych miejsc i obszarów. Ustalenie tych miejsc i obszarów nie może być jednak dowolne, gdyż wymagane jest ustalenie szczególnego ich charakteru i związku z realizacją celów, określonych w przepisach u.w.t. W przypadku rozpoznawanej sprawy, w skarżonej uchwale, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazano przesłanek dlaczego za taki obszar uznano teren jedynego istniejącego na obszarze gminy J. pola golfowego. Rada w żaden sposób nie wyjaśniła na czym ma polegać szczególny charakter tego obszaru, na którym wprowadzono najszerszy możliwy zakaz sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu, ani też nie wskazała na związek z uchwalonym na tej samej sesji Rady - Gminnym programem profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii na rok 2019 (pkt 5.11.). Ponadto jak wynika z akt administracyjnych sprawy (protokół nr [...] z III sesji Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2018 r.), taki zakaz mógł mieć związek z należnościami podatkowymi skarżącej Spółki (właściciela pola golfowego), co w przypadku zaistnienia takich okoliczności podjęcia spornej uchwały, stanowiłoby rażące nadużycie prawa do stanowienia przepisów prawa miejscowego, nie tylko ze względu na brak związku z ww. przepisami dotyczącymi wychowania w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi, ale ze względu na jej stricte dyskryminacyjny charakter w stosunku do przedsiębiorcy (skarżącej Spółki) i prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Brak jest bowiem wskazania przez Radę innych ważnych przesłanek wprowadzenia takiego zakazu, chociażby z powodu zakłócenia porządku publicznego w takim właśnie miejscu, w związku z konsumpcją alkoholu, chociaż jak wynika z dorobku orzecznictwa, także takie przypadki nie stanowią wystarczającej podstawy do wprowadzenia bezwzględnego i stałego zakazu antyalkoholowego. Przykładowo w wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. o sygn. akt II SA 1709/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 14 ust. 6 u.w.t. pozwala na wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w niektórych miejscach jedynie ze względu na charakter danego miejsca, a nie na przykład na powtarzające się tam zakłócenia porządku i spokoju. Stanowisko to skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela. Skarżona uchwała nie zawiera także wystarczająco precyzyjnych określeń w zakresie stosowania przepisów prawa miejscowego dotyczących wprowadzonych pozostałych zakazów, w tym w szczególności w odniesieniu do "terenów instytucji kultury" (czy takim zakazem są objęte przykładowo kina, teatry i podobne miejsca, gdzie zwyczajowo alkohol jest sprzedawany, jak również "terenów obiektów sportowych", do której to kategorii można de facto zaliczyć także tereny pól golfowych, co oznaczałoby brak konieczności tworzenia dodatkowego zakazu właśnie dla takich miejsc, jak to wynika z treści § 1 pkt 4 skarżonej uchwały. Ponadto wprowadzone na obszarze gminy J. zakazy muszą mieć bezpośredni związek z realizacją zasad, o których mowa w przepisach u.w.t. oraz przynajmniej pozostawać zgodne z przyjętym w tym zakresie Gminnym programem, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwalanych i powszechnie obowiązujących na danym obszarze przepisów prawa miejscowego, czego w skarżonej uchwale niewątpliwie zabrakło. Z uwagi na powyższe wskazane wady prawne skarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ppsa i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).