VI SA/Wa 1066/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej także jako u.t.d. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. T. K. wystąpił do Prezydenta W. o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową na obszar miasta W. o numerze: [...], z powodu zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej z [...] na numer [...]. Prezydent W. pismem z dnia 10 maja 2011 r. zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 14 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi T. K. stwierdził, iż nie posiadał wiedzy o konieczności dokonania zmiany licencji, a prowadzone postępowanie uważał za krzywdzące i niesprawiedliwe. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent W. nałożył na T. K. karę pieniężną w wysokości 1.000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d. Odwołanie od decyzji złożył T. K. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji umorzenie postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 95a i 14a ust. 2 u.t.d., a także art. 9 k.p.a. Wskazał, iż z komunikatu z dnia 12 stycznia 2012 r. wynikało, iż przedsiębiorcy, których wpisy przeniesiono z ewidencji działalności gospodarczej do CEIDG nie będą karani za niezgłoszenie tego faktu. Podniósł, że od dnia 1 lipca 2011 r. numery ewidencyjne działalności gospodarczej zostały zniesione a ponadto zmiana dokonana z urzędu w 2009 r. nastąpiła bez jego inicjatywy i udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że z dniem 1 marca 2011 r. nastąpiła zmiana przepisów u.t.d., wskutek czego do tej ustawy dodano art. 95a sankcjonujący karą pieniężną za niewykonanie obowiązku zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Organ wskazał brzmienie art. 14 u.t.d. podkreślając, iż wśród danych wymienionych w art. 8 ust. 2 u.t.d. zamieszczono zmianę w numerze rejestru przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej. Podkreślił, że po otrzymaniu w dniu 13 marca 2009 r. zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej (zmianie), przedsiębiorca był zobowiązany do zgłoszenia na piśmie tej zmiany organowi licencyjnemu. Przedsiębiorca, który nie dopełnił w terminie obowiązku zgłoszenia zmian danych, ale zgłosił je przed wejściem w życie ustawy mógł uniknąć kary. Podkreślił również, że zmiana ustawy, poprzez dodanie art. 95a została opublikowana w dniu 7 stycznia 2011 r., więc przedsiębiorcy mieli wiedzę o grożącej im sankcji oraz czas na dopełnienie zaległych obowiązków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. T. K., zwany dalej skarżącym. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 95a i 14 ust.2 u.t.d. poprzez naruszenie zasady nie działania prawa wstecz przejawiającą się niemożnością nałożenia kary za zaniechanie, które nastąpiło gdy jeszcze kara nie istniała w przepisach. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 13 marca 2009 r. osobiście odebrał zaświadczenie o zmianie numeru ewidencji działalności gospodarczej z numeru z [...] na numer [...] w licencji udzielonej przez Prezydenta W. na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Skarżący poinformował także Sąd, że występował do organu licencyjnego o zmianę PKD, a nie zmianę numeru działalności gospodarczej, który to numer został zmieniony bez jego inicjatywy i udziału. Dodał także, że o istniejącym wymogu organ licencyjny nie poinformował go od 13 marca 2009 r., kiedy to osobiście stawił się w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń po odbiór zmienionego zaświadczenia o wpisie, a także w okresie późniejszym podczas załatwiania różnych spraw związanych z prowadzoną działalnością taksówkową. Zdaniem skarżącego, popełnione przez niego na skutek niewiedzy i niedoinformowania drobne, formalne uchybienie w żaden sposób nie skutkowało negatywnymi konsekwencjami w stosunku do działalności, którą prowadzi, ani też nie utrudniało organom administracji zidentyfikowanie jego osoby jako przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) dalej jako p.p.s.a.. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organ I instancji uznał bowiem, że chociaż zmiana numeru ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego miała miejsce przed 1 marca 2011 r. to okoliczność zgłoszenia tej zmiany 7 kwietnia 2011 r. tj. po wejściu w życie powołanego przepisu uzasadnia nałożenie na skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, o której w powołanym przepisie mowa, a organ odwoławczy bezkrytycznie taką ocenę prawną w odniesieniu do zaistniałego w sprawie i bezspornego stanu faktycznego podzielił. Zdaniem Sądu stanowisko organów skutkujące objętym zaskarżoną decyzją rozstrzygnięciem nie jest trafne i stanowi w ostatecznym wyniku o wadliwości decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Powołany przepis u.t.d., co wymaga podkreślenia, został wprowadzony art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13) i zyskał moc obowiązującą z dniem 1 marca 2011 r. Stosownie do treści powołanego przepisu kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 w terminie 14 dni od ich powstania podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Z powyższego wynika, iż źródłem odpowiedzialności prawnoadministracyjnej statuowanej tym przepisem jest zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany danych z art. 8 ust. 2 w wyznaczonym terminie (w tym przypadku zmiany numeru ewidencji gospodarczej). Wiązanie zatem przez organy skutku w postaci zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym powołanego przepisu i kary w nim określonej z datą, w której zgłoszenie zmiany nastąpiło jest w świetle cyt. przepisu błędne i niedopuszczalne. Skoro bowiem przedsiębiorca ma stosownie do art. 14 ust. 1 u.t.d. obowiązek zgłaszania na piśmie zmian danych nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania i z niewykonaniem tego obowiązku art. 95 a ust. 1 pkt 1 wiąże sankcję kary pieniężnej to istotnym dla dokonania oceny w zakresie przyporządkowania stanu prawnego do ustalonego bezspornego stanu faktycznego sprawy jest kwestia ustalenia daty, w której termin wykonania powyższego obowiązku upłynął. Zaświadczenie dokumentujące fakt zmiany numeru w ewidencji gospodarczej zostało, jak ustaliły organy wydane skarżącemu 13 marca 2009 r. i z tą datą rozpoczął bieg 14 dniowy termin na wykonanie przez skarżącego obowiązku zawiadomienia organu licencyjnego o dokonanej zmianie, co oznacza, że termin powyższy upłynął z dniem 27 marca 2009 r. Zatem do niewypełnienia obowiązku z art. 14 ust. 1 doszło już w dacie 27 marca 2009 r., tj. wówczas, gdy 14 dniowy termin wyekspirował i ta data wyklucza możliwość zastosowania art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. wprowadzającego sankcję za niewykonanie obowiązku, bo przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem 1 marca 2011 r. Powołana ustawa w dotychczasowym brzmieniu odpowiedzialności prawnoadministracyjnej za niezgłoszenie danych w terminie nie przewidywała. Okoliczność, iż w ustawie o transporcie drogowym w dotychczasowym brzmieniu przewidziano możliwość cofnięcia licencji pozostaje bez istotnego znaczenia, w szczególności nie ma podstaw, by przyjąć, iż sankcja kary pieniężnej jest względniejsza dla strony i w tym dopatrywać się zasadności zastosowania powołanego przepisu mimo, iż zdarzenie stanowiące źródło sankcji nie miało miejsca pod rządami tego przepisu. Podkreślić ponownie należy, iż z punktu widzenia powołanego przepisu istotna jest data, w której 14 dniowy termin wyekspirował, a nie jak długo przedsiębiorca zwlekał z dopełnieniem obowiązku zgłoszenia i kiedy tego zgłoszenia dokonał. W świetle powyższego uznać należy, iż sytuacja związana z zaniechaniem wykonania w terminie przedmiotowego obowiązku została prawnie zamknięta pod rządami powołanej ustawy w dotychczasowym obowiązującym do 28 lutego 2011 r. brzmieniu, w której sankcja w postaci kary pieniężnej nie występowała. Podnieść przy tym należy, że przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę, to wówczas takie spóźnienie nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa. Ponadto zdaniem Sądu przede wszystkim należało dokonać interpretacji art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z poszanowaniem gwarantowanej przez Konstytucję RP zasady niedziałania prawa wstecz. W kwestii tej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, opubl. OTK-A 2003/6/51 stwierdził, że: "Niesporne jest na tle polskiego dorobku konstytucyjnego, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują: rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej, przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" - orzeczenie z 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6; podobnie wyrok z 15 lipca 1996 r., K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996 poz. 30, kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych - zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych". Organ nie wykazał, a Sąd nie dopatrzył się ważnego interesu publicznego do zastosowania zasady retrospekcji, skoro wcześniej obowiązujące przepisy przewidywały także sankcję – możliwość cofnięcia licencji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organ dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a ta okoliczność w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skutkuje wadliwością zaskarżonych decyzji i w konsekwencji wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W tym miejscu warto dodać, że stanowisko Sądu koreluje z poglądami wyrażonymi w wyrokach dotyczących problematyki objętej niniejszą sprawą (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 841/12, z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 768/12, z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 930/12, z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 598/12, z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 618/12, z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 391/12, a także z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2409/11). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.