VI SA/Wa 1069/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego R. L. kwotę 5 617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku skarżącego R. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 192.044,16 złotych z tytułu samowolnego zajęcia w dniach od 16 stycznia 2008 r. do 18 listopada 2008 r. pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 53+703, w km 55+880 strona prawa, w miejscowości M., oraz w km 60+490, w km 61+390 strona lewa w miejscowości B., poprzez umieszczenie na wiatach przystankowych czterech reklam o łącznej powierzchni 34,64m2 - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, opierając się na ustaleniach zawartych w notatkach służbowych z dnia [...] stycznia 2008 r., wszczął postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. zobowiązującą skarżącego do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 53+703, w km 55+880 strona prawa, w miejscowości M., oraz w km 60+490, w km 61+390 strona lewa w miejscowości B. - poprzez dokonanie demontażu reklam umieszczonych na wiatach przystankowych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne wykazało, że skarżący przedsiębiorca zajęła bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pas w/w drogi krajowej. Strona zaskarżyła w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w uzasadnieniu między innymi, że zgodnie z umową użyczenia zawartą w dniu [...] września 2007 r. z Urzędem Miasta i Gminy B. posiada tytuł prawny do umieszczania reklam swojego przedsiębiorstwa na wiatach przystankowych. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1017/08, oddalił skargę, podzielając zasadność argumentów zarządcy drogi. Niezależnie od powyższego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającą karę pieniężną w wysokości 34.917,12 złotych za samowolne zajęcie przez skarżącego pasa drogowego drogi krajowej we wskazanej wyżej lokalizacji poprzez umieszczenie reklam na wiatach przystankowych o łącznej powierzchni 34,64 m2, od dnia 21 listopada 2007 r. do dnia 15 stycznia 2008 r. W wyniku rozpatrzenia skargi od w/w decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1016/08, oddalił skargę R. L., podzielając zasadność argumentów zarządcy drogi. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie uznał, że bezspornym w sprawie jest, iż wiaty przystankowe w tych miejscowościach położone są w pasie drogi krajowej nr [...]. Zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem Sądu z pisma przedłożonego przez organ wynika, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zawierał z Gminą B. umowy dotyczącej użyczenia części pasa drogowego wspomnianej drogi krajowej, a zatem zarządca drogi nie wyraził zgody na zajęcie pasa drogowego przez Gminę B. Sąd stwierdził w konsekwencji, iż skarżący nie posiadał zgody właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, tym samym zajął pas drogowy bez zezwolenia. WSA uznał, że zawarcie umowy z Gminą B. nie może być traktowane jako czynność zwalniająca skarżącego od uzyskania zezwolenia od zarządcy drogi, może natomiast stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem regresowym przeciwko Gminie w związku z poniesionymi stratami. Sąd uznał ponadto, iż na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie może być cienia wątpliwości, iż skarżący samowolnie zajmował pas drogowy w okresie od dnia 21 listopada 2007 r. do dnia 15 stycznia 2008 r. Sąd przyjął jednocześnie, iż organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kary pieniężnej. Powyższe orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. stały się prawomocne z dniem 4 grudnia 2008 r. Następnie z akt sprawy wynika, że w dniu 19 listopada 2008 r. M. K. - Kierownik Służby Liniowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Rejonu Dróg Krajowych w B., podczas kontrolnego objazdu drogi krajowej nr [...], na odcinku C.-S., stwierdził usunięcie z pasa drogowego tablic reklamowych firmy [...] ze wszystkich zadaszeń przystankowych w km: 61+390 strona lewa, 60+490 strona lewa, 55+880 strona prawa, 53+703 strona prawa (vide: notatka służbowa z dnia 19 listopada |2008 r. – k. 15 akt administracyjnych). W wyniku powyższych ustaleń pismem z dnia 11 lutego 2009 r. Kierownik Rejonu w B. poinformował Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. o stwierdzonym w dniu 19 listopada 2008 r. usunięciu wszystkich reklam z wiat przystankowych. W konsekwencji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 7, ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 104 k.p.a. – nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 192.044,16 złotych z tytułu samowolnego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi, w dniach od 16 stycznia 2008 r. do 18 listopada 2008 r., tj. przez 308 dni, pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 53+703, w km 55+880 strona prawa, w miejscowości M., a także w km 60+490, w km 61+390 strona lewa w miejscowości B., poprzez umieszczenie na wiatach przystankowych czterech reklam o łącznej powierzchni 34,64m2. W uzasadnieniu decyzji organ, odwołując się wyłącznie do przebiegu postępowania dotyczącego nałożenia kary za okres zajęcia pasa drogowego w dniach 21 listopada 2007 r. – 15 stycznia 2008 r. i zakończonego ostatecznie prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1016/08 - stwierdził, iż firma skarżącego w dalszym ciągu zajmowała bez zezwolenia pas drogowy w okresie późniejszym, tj. od 16 stycznia 2008 r. do 18 listopada 2008 r., co w konsekwencji – jak wskazał organ – dało podstawę do wymierzenia kary pieniężnej również za ten okres. W piśmie z dnia 26 lutego 2009 r. skarżący złożył do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie w/w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. i umorzenie postępowania, skarżący zarzucił organowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Skarżący przede wszystkim zarzucił, iż wbrew ustaleniom organu nie dopuścił się samowolnego zajęcia spornego pasa drogowego, albowiem zgodnie z umową użyczenia zawartą w dniu [...] września 2007 r. z Urzędem Miasta i Gminy B. posiadał tytuł prawny do umieszczania reklam swojego przedsiębiorstwa na wiatach przystankowych. Zdaniem skarżącego trudno przyjąć również, iż jego działanie było zawinione, skoro skarżący działał w błędnym przeświadczeniu, że jest uprawniony do zajęcia wiat przystankowych, przy czym okoliczności prowadzące do takiego stanu rzeczy wywołane zostały przez świadome działanie Urzędu Miasta i Gminy B. W ocenie skarżącego stroną decyzji nakładającej karę pieniężną nie powinien być on, lecz ewentualnie Miasto i Gmina B. Ponadto skarżący podniósł, iż organ dopuścił się naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nakładającej karę pieniężną, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował skarżącego, iż w przypadku pozostawienia reklam w pasie drogowym będą wydawane sukcesywnie, co miesiąc, kolejne decyzje naliczające kary za okres dalszego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, aż do momentu ich usunięcia. Skarżący podniósł, iż organ wbrew udzielonej skarżącemu informacji wydał jednak jedną decyzję, w której zsumował kary za wszystkie miesiące. Skarżący wskazał jednocześnie, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sposób wykluczający możliwość jego weryfikacji przez stronę skarżącą, albowiem w istocie ustalenia faktyczne zostały oparte na notatkach służbowych, które nie są miarodajnym i w pełni wartościowym źródłem dowodowym. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się m.in. na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 192.044,16 złotych z tytułu samowolnego zajęcia w dniach od 16 stycznia 2008 r. do 18 listopada 2008 r. pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 53+703, w km 55+880 strona prawa, w miejscowości M., oraz w km 60+490, w km 61+390 strona lewa w miejscowości B., poprzez umieszczenie na wiatach przystankowych czterech reklam o łącznej powierzchni 34,64m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w okresie toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1016/08, trwał niezmieniony stan zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem organu w tym czasie, jak i po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie, skarżący nie zgłaszał usunięcia reklam. Organ wskazał, że w trakcie codziennych kontroli drogi nr [...] rejestrowanych w Dzienniku Objazdów, prowadzonym na podstawie stosownego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r., zarządca drogi stwierdził w dniu 19 listopada 2008 r., że przedmiotowe reklamy zostały usunięte z pasa drogowego, co w konsekwencji dało podstawę do wymierzenia stronie kary pieniężnej obejmującej dalszy okres od 16 stycznia 2008 r. do 18 listopada 2008 r., co jest zgodne z powołanym wyrokiem WSA w Warszawie. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący w odwołaniu nie przedstawił żadnych dowodów własnych świadczących o faktycznym czasie zajęcia pasa drogowego i o tym, że zarządca drogi określił ten okres niezgodnie ze stanem faktycznym. W dniu 29 kwietnia 2009 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata - działając za pośrednictwem organu - zaskarżył w/w decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów: - art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; - art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; - art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności niewykazania okresu zajęcia pasa drogowego; - art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niewskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, a także z uwagi na inne braki, w tym braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym spornej decyzji. W uzasadnieniu skarżący zarzucił m.in., iż organ administracji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów zawartych w środku zaskarżenia wniesionym od decyzji wydanej w I instancji. Skarżący stwierdził, że skwitowanie w uzasadnieniu decyzji, iż strona nie przedstawiła w odwołaniu żadnych dowodów własnych świadczących o faktycznym czasie zajęcia pasa drogowego i o tym, że zarządca drogi określił ten okres niezgodnie ze stanem faktycznym, nie sposób uznać za - zgodne z obowiązującą procedurą - odniesienie się do zarzutów strony postępowania. Strona uznała również, iż zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego, albowiem brak w niej wskazania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego została nałożona na skarżącego kara pieniężna. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ stwierdził, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie, gdyż znane były stronie w przeprowadzanym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1016/08 dotyczącej umieszczenia reklam w okresie od dnia 21 listopada 2007 r. do dnia 15 stycznia 2008 r. W konsekwencji organ uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne, gdyż bezspornym jest, iż reklamy znajdowały się w pasie drogowym we wskazanym w decyzji okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W świetle przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c. rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga R. L. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2009 r. - naruszają przepisy prawa. Zdaniem Sądu orzekając w przedmiocie wymierzenia stronie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym organ administracji publicznej rozstrzygający w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2009 r. Podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżącego R. L. kary pieniężnej w wysokości 192.044,16 złotych stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Z powołanego przepisu wynika zatem, iż warunkiem nałożenia na stronę stosownej kary pieniężnej jest uprzednie jednoznaczne ustalenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego, we wskazanym w decyzji okresie, bez zezwolenia właściwego zarządcy danej drogi publicznej. W niniejszej sprawie zarządca drogi krajowej nr [...] – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, iż skarżący zajmował bez zezwolenia pas wspomnianej drogi krajowej w okresie od dnia 16 stycznia 2008 r. do dnia 18 listopada 2008 r., opierając się wyłącznie na notatce służbowej z dnia 19 listopada 2008 r. sporządzonej podczas kontrolnego objazdu drogi, w której kierownik służby liniowej GDDKiA - Rejonu Dróg Krajowych w B., stwierdził usunięcie z pasa drogowego tablic reklamowych skarżącego z wiat przystankowych, a także na ustaleniach dokonanych w innym, wcześniejszym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1016/08. Z kolei strona skarżąca w toku postępowania (w odwołaniu) wyraźnie zarzuciła, iż sporna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sposób wykluczający możliwość jego weryfikacji przez stronę ukaraną, albowiem w istocie ustalenia faktyczne zostały oparte na notatkach służbowych, które nie są miarodajnym i w pełni wartościowym źródłem dowodowym. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy zarządca drogi w sposób jednoznaczny ustalił, że strona skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego we wskazanym w decyzji administracyjnej okresie. Mając na względzie powyższe należy - zdaniem Sądu - na wstępie stanowczo podkreślić, iż organ wydając przedmiotowe decyzje administracyjne w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej, był związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazany organ zobowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż to skarżący w odwołaniu winien przedstawić dowody świadczące o faktycznym czasie zajęcia pasa drogowego, bądź o tym, że zarządca drogi określił ten okres niezgodnie ze stanem faktycznym. Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 723). Zarówno w nauce, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy. Według Sądu zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów. W niniejszej sprawie należy zauważyć, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając sporne decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - dał wiarę wyłącznie dowodom, z których - w jego ocenie - wynikało, iż strona skarżąca zajmowała pas drogowy we wskazanym w decyzji okresie. Organ odmówił z kolei ustosunkowania się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, przerzucając jedynie ciężar dowodu na stronę skarżącą. W ramach swojego rozstrzygnięcia organ powołał się wyłącznie na notatkę służbową z dnia 19 listopada 2008 r., z której – wbrew stanowisku zarządcy drogi – nie wynika bezspornie, że w okresie od 16 stycznia 2008 r. do dnia 18 listopada 2008 r. skarżący zajmował bez zezwolenia pas drogowy drogi krajowej nr [...] (w km 53+703 oraz w km 55+880 strona prawa, w miejscowości M., a także w km 60+490 oraz w km 61+390 strona lewa w miejscowości B.), poprzez umieszczenie na wiatach przystankowych czterech reklam o łącznej powierzchni 34,64m2. Z dokumentu tego wynika jedynie, iż w dniu sporządzenia tej notatki pracownik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie stwierdził zajęcia pasa drogowego przez reklamy skarżącego przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego dokonane wyłącznie w oparciu o notatki służbowe nie odpowiadają wymaganiom postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 75 i następne kodeksu postępowania administracyjnego (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 877/06, LEX nr 342121). Niewątpliwie zarówno pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jak również innych zarządów dróg publicznych, w ramach swoich kompetencji zarządzania drogami, mogą kontrolować pasy drogowe i sporządzać z tych czynności notatki służbowe, protokoły oględzin, fotografie, w szczególności w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Niemniej nie są to jeszcze dowody, o których mowa w art. 79 § 1 i 2 k.p.a., ale mogą nimi się stać po wyczerpaniu procedury przewidzianej tym przepisem. Takie czynności stanowić mogą podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku ustalenia podmiotu zajmującego pas drogi i braku zezwolenia dla tego zajęcia (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1260/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 506/08 wskazał, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Zdaniem NSA ustalenie podmiotu, który zajął pas drogowy jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to z niej wynika obowiązek tego podmiotu przywrócenia pasa do stanu poprzedniego i zapłacenia kary. NSA stwierdził, iż notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, wskazująca osobę, która zajęła pas drogowy może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu, ale nie może tego postępowania dowodowego zastąpić. Wskazał ponadto, że brak zaprzeczenia przez stronę stanowisku organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje dowodu z przesłuchania strony. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a. i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Zdaniem NSA milczenie strony, co do treści dowodu z notatki służbowej nie oznacza jej akceptacji i nie świadczy, że okoliczność przedstawiona w notatce została udowodniona albo jest niesporna. Według Sądu uznać należy w konsekwencji, że organ nie dokonał w niniejszej sprawie dokładnego ustalenia stanu faktycznego związanego z zajęciem pasa drogowego, a także nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy stawianych przez stronę zarzutów. Zdaniem Sądu przeprowadzoną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów. Trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca, iż zarządca drogi nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjął, bazując wyłącznie na notatce służbowej i wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., że w całym spornym okresie pas drogowy był zajęty przez przedmiotowe reklamy skarżącego zainstalowane na wiatach przystankowych usytuowanych przy drodze krajowej nr [...] w miejscowościach M. i B. W ocenie Sądu brak pełnego zgromadzenia przez organ materiału dowodowego oraz wszechstronnego odniesienia się w postępowaniu odwoławczym do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu, istotnego dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do stanowiska przyjętego przez zarządcę drogi. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej. Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, aby uznać, iż zachodzą jednoznaczne podstawy do orzeczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, należy w sposób bezsporny ustalić zarówno sam fakt zajęcia pasa drogowego przez ukaranego, jak i co najmniej uprawdopodobnić dokładny czas trwania tego zajęcia. W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw nałożenia kary pieniężnej. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie obu spornych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia rozstrzygnięć zarządcy drogi nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż w toku ponownego postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie - dokonując wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów skarżącego podważających zasadność nałożenia kary – wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).