VI SA/Wa 1112/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości Sygn. akt: VI SA/Wa 1112/15 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarząd Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2013 r., wymierzającą P. F. (dalej: skarżący) i P. G. (dalej: uczestnik postępowania) karę pieniężną w wysokości 17.952,75 zł. za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej al. [...] w rejonie ul. [...] w dniach 20, 23, 24 i 30 sierpnia oraz 01, 02, 03, 14 - 24 września 2010 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 25,25 m2. Podstawą prawną decyzji były przepisy art. 20 pkt. 8, art. 40, ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Rady W. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie § 1 i § 4 uchwały Nr [...] R. W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł R. G., zarzucając naruszenie art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).Odwołanie to zostało uzupełnione pismem z dnia [...] marca 2014 r., w którym postawiono zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie dokumentacji fotograficznej z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz protokołu z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zdaniem organów administracji publicznej z dowodów tych wynika niezbicie, iż w pasie drogowym Al. [...] w rejonie ul. [...] na przyczepie samochodu była umieszczona reklama "[...]" ul. [...]. Reklama ta została postawiona bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ten sam stan trwał w dniach 23, 24, 30 sierpnia 2010 r. i w dniach 01, 02, 03, 14-24 września 2010 r. (dokumentacja fotograficzna oraz notatki służbowe). Nadto w decyzjach wskazano na zeznania przesłuchanych w dniu [...] października 2011r. świadków – G. B. i S. J. Świadkowie potwierdzili, że przyczepa z umieszczoną na niej reklamą była okresowo ustawiana na parkingu przy Al. [...] w rejonie ul. [...]. Świadek S. J. zeznał, że właścicielami przyczepy byli pan P. F. i R. G. właściciele [...]. Reklama była ustawiona w pasie drogowym, w jego granicach, co zdaniem organów administracyjnych wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy. Reklama została usunięta po dniu 24 września 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, iż ustalenie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia obliguje do ustalenia kary pieniężnej z tego tytułu. W protokole zostały wykazane powierzchnie reklamy i powierzchnia zajętego pasa drogowego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, bowiem prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną opierając się o uchwałę nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. (Dz. Urz. Woj., Nr [...], poz. [...] ze zm.) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Kolegium uznało też za niezasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a., bowiem w ocenie organu odwoławczego fakt, że została poprzednio uchylona decyzja z dnia 2011 r. nie jest podstawą do wyłączenia w późniejszym postępowaniu wskazanych w odwołaniu osób. Od decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2015 r. skargę do WSA w Warszawie wniósł P. F., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez: 1) niewyjaśnienie, jaki jest stan prawny gruntu, na którym zlokalizowana była przyczepa i czy można go zaliczyć do pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 wraz z późn. zm.), 2) niewyjaśnienie, kto i w jakim czasie pozostawiał przedmiotową przyczepę w al. [...] w rejonie ul. [...], 3) niewyjaśnienie, w jakich godzinach w określonych dniach przedmiotowa przyczepa pozostawała w al. [...] w rejonie ul. [...] przez co brak możliwości ustalenia w jakim celu zostawała tam umieszczona i błędnym przyjęciu, że był to cel reklamowy, 4) nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i nie ustalenie przy przesłuchaniu S. J. danych osobowych kolejnych świadków i nie przesłuchanie ich w charakterze świadków, a przez to naruszenie zasady prawdy obiektywnej, 5) błędną ocenę dowodów polegającą na uznaniu, że przyczepa służyła do umieszczania jej na parkingu w pasie drogi publicznej w takim miejscu, aby była bardzo dobrze widoczna dla kierowców poruszających się Aleją [...] podczas, gdy z zeznań strony R. G., świadka S. J. oraz z dokumentu w postaci Umowy z dnia [...] lipca 2010 r. jednoznacznie wynika, że przyczepa jedynie na krótko była pozostawiana na parkingu, tj. na 1,5 - 2 godziny w celu rozładunku i załadunku bielizny z samochodu, zaś w pozostałym czasie służyła do holowania przyczepy na terenie W. i na noc pozostawiana była w bazie przy ul. [...] w W., 6) błędną ocenę dowodów polegającą na uznaniu, że wszystkie zdjęcia wskazują na identyczne ustawienie kół przyczepy oraz stopki podpierającej podczas gdy z większości zdjęć nie można odczytać ustawienia kół przyczepy oraz stopki podpierającej, a z tych które da się odczytać wynika, że mają one inne ułożenie, 7) błędną ocenę dowodów polegającą na uznaniu, że w dniu 18 i 19 września 2010 r. przedmiotowa przyczepa zajmowała pas drogowy znajdujący się w al. [...] w rejonie ul. [...], podczas gdy w dokumentacji zgromadzonej przez organ I i II instancji nie widnieją żadne dowody taki fakt potwierdzające, w tym nie widnieją w aktach sprawy żadne zdjęcia oraz Notatki służbowej z dnia [...] i [...] września 2010 r., 8) błędną ocenę dowodów polegających na uznaniu, że to R. G. i P. F. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] zajęli pas drogowy, podczas gdy z zeznań strony R. G., świadka S. J. oraz z dokumentu w postaci Umowy z dnia [...] lipca 2010 r. jednoznacznie wynika, że przyczepa była powierzana S. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...]z siedzibą w W. (ul. [...] , [...] W.) w celu wykonania zlecenia i to on był odpowiedzialny za pozostawieniu jej na [...] w W. po godzinie 16 każdego dnia, 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pomięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przez co uniemożliwił kontrolę sądowoadministracyjną decyzji organu II instancji, 3. art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżących i pominięciu ich argumentacji przez co działaniu w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, 4. art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie w sytuacji, w której skarżący wskazywał, że świadek S. J. posiada wiedzę o danych osobowych kolejnych świadków, których przesłuchanie mogłoby mieć wpływ na prawidłowe ustalenia faktyczne, 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji podlegającej uchyleniu w całości i umorzeniu postępowania I instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź podlegającej uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, wydanej przez M. M. z-ce dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, który winien zostać wyłączony od udziału w postępowaniu, z uwagi na fakt, iż brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji nr z dnia [...] lutego 2011 r. uchylonej i przekazanej do ponownego rozpoznania przez organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący alternatywnie – na wypadek nieuznania przez Sąd zarzutu określonego w ust. 5 zarzucił naruszenie: 7. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, wydanej przez M. M. z-cę dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, w sytuacji, w której istniała wątpliwość co do jego bezstronności w ponownym postępowaniu w I instancji z uwagi na wydanie przez niego decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. uchylonej i przekazanej do ponownego rozpoznania przez organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 135 ppsa o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w postępowaniu administracyjnym stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw z następujących przyczyn. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.),w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. la, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Jak stanowi art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala, z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Opłatę, o której mowa w ust. 3. ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi. 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13 a. Jak wynika z utrwalonego w ocenie Sądu orzecznictwa sądowego: "Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio zatem, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1066/10, LEX nr 842913). "Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia niezależnie od tego, czy osoba podejmuje taka próbę zdając sobie sprawę z jej konsekwencji prawnych czy też nie" (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1408/05, LEX nr 281425), "1. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w u.d.p., kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. 2. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ nie może badać przyczyn tego zajęcia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary" (zob. wyrok WS A w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1565/10, LEX nr 759624), "Reklama umieszczona na przyczepie samochodowej ustawionej na parkingu znajdującym się w pasie drogowym spełnia wszystkie kryteria z art. 4 pkt 23 u.d.p." (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1090/13, LEX nr 1502675). W realiach rozpatrywanej sprawy, organy administracji publicznej w sposób prawidłowy zgromadziły i poddały ocenie w myśl art. 7, 77 par. 1, 80 oraz odzwierciedliły swój tok postępowania i rozumowania w sposób odpowiadający kryteriom z art. 107 par. 3 k.p.a. Jak wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz protokołu z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. - w pasie drogowym Al. [...] w rejonie ul. [...] na przyczepie samochodu była umieszczona reklama "[...]"ul. [...]. Reklama ta została posadowiona przez stronę pomimo braku stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ten sam stan trwał w dniach 23, 24, 30 sierpnia 2010 r. i w dniach 01, 02, 03, 14-24 września 2010 r. (dokumentacja fotograficzna oraz notatki służbowe). Nadto, w dniu [...] października 2011 r. świadkowie, G. B. i S. J. potwierdzili, że przyczepa z umieszczoną na niej reklamą była okresowo ustawiana na parkingu przy Al. [...] w rejonie ul. [...] (w przerwie kiedy było rozwożone pranie). Świadek S. J. zeznał, że właścicielami przyczepy byli pan P. F. i R. G. właściciele [...]. Skarżący zresztą nie kwestionował okoliczności, że jest właścicielem reklamy. Należy zgodzić się z ustaleniami organów I i II instancji, iż przedmiotowa reklama była ustawiona w pasie drogowym - w jego granicach - co wyraźnie wynika z map znajdujących się w aktach sprawy. Reklama została ostatecznie usunięta po dniu [...] września 2010 r. W tych okolicznościach, organ I instancji miał podstawy do ustalenia kary pieniężnej, skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dla ustalenia kary istotne jest stwierdzenie, iż doszło do takiego zajęcia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak słusznie stwierdził organ, okoliczności przywoływane przez stronę w odwołaniu nie mogły odnieść oczekiwanego skutku w postaci uchylenia decyzji, bowiem ustalenie kary pieniężnej ma charakter obligatoryjny w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W protokole zostały wykazane powierzchnie reklamy i powierzchnia zajętego pasa drogowego. Sąd doszedł zatem do wniosku, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze, bowiem prawidłowo doszło do ustalenia i wyliczenia kary pieniężnej opierając się o uchwalę nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. (Dz. Urz. Woj., Nr [...], poz. [...] ze zm.) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a., bowiem z faktu, że została poprzednio uchylona decyzja z dnia 2011 r. nie wynika podstawa do wyłączenia biorących udział w jej wydaniu osób z udziału w toczącym się w jego następstwie postępowaniu. Reasumując, zaskarżona decyzja została w ocenie Sądu wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa procesowego oraz materialnego. Zarzuty skargi nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.