VI SA/Wa 1121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 14 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. z siedzibą w [...] (Estonia) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. z siedzibą w [...] (Estonia) kwotę 597 (słownie: pięcset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania A. z siedzibą w [...], Estonia (dalej "Skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "WITD") z [...] października 2018 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. WITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, tj. naruszenia określonego w przepisie Ip. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Pismem z 23 października 2018 r. w Urzędzie Pocztowym w [...] radca prawny E. S.( dalej "Pełnomocnik") w imieniu strony wniosła odwołanie. GITD stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Pana A. S., lecz w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego uprawnienie Pana A. S. do działania w imieniu strony, w tym także do udzielania pełnomocnictw. Pismem z 6 listopada 2018 r. GITD wezwał Pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych przesłanego odwołania, poprzez przedłożenie aktualnego odpisu z odpowiedniego rejestru przedsiębiorców, z którego będzie wynikało, kto jest uprawniony do reprezentowania strony, w tym także do udzielania pełnomocnictw innym osobom. Wezwanie to ( doręczone w dniu 14 listopada 2018 r.) zawierało pouczenie, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni od daty ich doręczenia, organ odwoławczy stwierdzi niedopuszczalność złożonego odwołania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Pełnomocnik w dniu 19 listopada 2018 r. przesłała sporządzony w języku angielskim, niepodpisany wydruk z rejestru przedsiębiorców. Pismem z 18 grudnia 2018 r. organ odwoławczy ponownie wezwał Pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych przesłanego odwołania, poprzez przedłożenie przetłumaczonego na język polski aktualnego odpisu z odpowiedniego rejestru przedsiębiorców, z którego będzie wynikało kto jest uprawniony do reprezentowania strony i tym samym udzielania pełnomocnictw innym osobom do reprezentowania strony w przedmiotowym postępowaniu. Wezwanie zawierało pouczenie o możliwości stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w przypadku nieudzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni od daty ich doręczenia i zostało doręczone w dniu 28 grudnia 2018 r. W odpowiedzi Pełnomocnik wniosła jedynie o przedłużenie terminu do przedłożenia żądanego odpisu do 4 lutego 2019 r. Termin rozstrzygnięcia sprawy został przedłużony do dnia 1 marca 2019 r. ale strona nie uzupełniła braku. W tym stanie rzeczy GITD uznał, że pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy, nie spełnia wymogów art. 33 § 2 i 3 k.p.a., ponieważ brak jest dokumentu potwierdzającego, że zostało ono podpisane przez osobę uprawnioną do reprezentowania strony. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 4 i 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 931 ze zm.) językiem urzędowym jest język polski i w tym języku wnosi się podania, składa oświadczenia woli, toczy się postępowanie oraz sporządza dokumenty i decyzje. Zatem organ był uprawniony do żądania aktualnego odpisu z rejestru przedsiębiorców, przetłumaczonego na język polski. Na potwierdzenie swojego stanowiska GITD przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1298/14. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że ww. radca prawny nie została właściwie umocowana i nie jest ona uprawniona do działania w imieniu strony. Natomiast strona nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej i nie ma prawidłowo ustanowionego pełnomocnika do prowadzenia niniejszej sprawy, więc stosownie do treści art. 40 § 4 k.p.a. powinna była wskazać pełnomocnika do doręczeń. Strona wskazała tylko wymienionego radcę prawnego i dlatego organ odwoławczy tego radcę prawnego uznał za pełnomocnika do doręczeń. Skarżący niezgadzając się z postanowieniem, w terminie, zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jego uchylenie zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie w momencie wydania postanowienia całości materiału dowodowego, w tym w szczególności pominięcie faktu, iż strona skierowała do organu w dniu 21.01.2019 r. pismo wraz z tłumaczeniem na język polski odpisu z rejestrów przedsiębiorców, które potwierdziło uprawnienie A. S. do działania w imieniu strony, w tym także do udzielania pełnomocnictw, - art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że strona nie spełniła obowiązku przedłożenia odpisu z rejestru przedsiębiorców przetłumaczonego przez tłumacza przysięgłego j. estońskiego, co stanowiło o braku mimo, iż spełnienie tego obowiązku przez stronę nie było obiektywnie możliwe w stanie faktycznym sprawy, - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. i art. 33 § 2 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wymagane było przedłożenie odpisu z rejestru przedsiębiorców po uprzednim potwierdzeniu go przez uprawniony do tego organ, mimo iż w trakcie trwania postępowania strona nie została pouczona o tym wymogu, - art. 16 k.p.a. poprzez zmianę podstaw decyzji po jej wydaniu, gdyż z argumentacja organu zawartej w treści postanowienia wynika, iż postanowienie o niedopuszczalności drogi odwoławczej zostało wydane z uwagi na niewykonanie zobowiązania w terminie, natomiast z kolejnego pisma skierowanego do strony w dniu 27.02.2019 r. wynika, iż jego podstawą był brak właściwej formy dokumentu. Naruszenie przez organ ww. przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło z kolei do naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego przez stronę. Ponadto Skarżący zarzucił ( z ostrożności procesowej): - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 i 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U.2018.931 t.j. z dnia 2018.05.17) w zw. z art. 13 ustawy o zawodzie tłumacza przysięgłego (Dz.U.2017.1505 t.j. z dnia 2017.08.07), poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten każdorazowo nakłada na stronę obowiązek przedłożenia dokumentu przetłumaczonego wyłącznie przez tłumacza przysięgłego podczas gdy powołane przepisu nie przewidują takiego obowiązku. W związku z tym strona wniosła: - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie w niniejszym postępowaniu dowodów uzupełniających z następujących dokumentów załączonych do niniejszej skargi celem wykazania, że pełnomocnik strony przedstawił organowi przez stronę tłumaczenie w dniu 21.01.2019 r., a mianowicie: potwierdzenia nadania w dniu 21.01.2019 r. listu poleconego kierowanego przez pełnomocnika strony do Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z siedzibą w Warszawie oraz potwierdzenia wygenerowanego ze strony internetowej Poczty Polskiej S. A. pozwalającej na śledzenie przesyłek potwierdzenie nadania przesyłki w dniu 21.01.2019 r. i odebrania go przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego w dniu 24.01.2019 r. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. strona wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów prawa. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie, którym Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącego od decyzji WITD o nałożeniu kary pieniężnej. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia w szczególności, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Na tle stosowania przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, Lex nr 1368972). Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 331/14 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Bd 576/14, CBOSA). Ponadto należy wskazać, że organ odwoławczy nie może w odniesieniu do tego samego odwołania stwierdzić jego niedopuszczalności i jednocześnie go rozpatrzyć. Te dwa rozstrzygnięcia - jedno o charakterze formalnym, uniemożliwiające zbadanie odwołania i drugie o charakterze merytorycznym, polegające m.in. właśnie na rozpatrzeniu odwołania - wykluczają się wzajemnie. Wydanie którejkolwiek z decyzji, wymienionych w art. 138 k.p.a. opiera się na stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 850/13, CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie GITD dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a. uznając, że odwołanie jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie organ wzywał Pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych przesłanego odwołania, poprzez przedłożenie aktualnego odpisu z odpowiedniego rejestru przedsiębiorców, z którego będzie wynikało, kto jest uprawniony do reprezentowania strony, w tym także do udzielania pełnomocnictw innym osobom pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższy rygor należało uznać za nieprawidłowy. W doktrynie wskazuje się bowiem wprost na okoliczności, które nie stanowią przyczyn niedopuszczalności odwołania, a w śród nich expressis verbis wymienia się – nieusunięcie braków formalnych odwołania (vide Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej wyd. C.H. BECK Warszawa 2011, s. 751). Jednocześnie należy podkreślić, że pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe, a zatem nie mogą być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2792/13). Trybów tych nie można uznać za tożsame, gdyż przesłanki ich zastosowania są różne. O ile o pozostawieniu środka odwoławczego bez rozpoznania decyduje brak formalny podania w rozumieniu art. 64 § 1 i § 2 k.p.a., o tyle do wydania postanowienia o niedopuszczalności środka odwoławczego na podstawie art. 134 k.p.a. konieczne jest wystąpienie przesłanek w znaczeniu materialnoprawnym, tj. brak legitymacji do bycia stroną postępowania (art. 28 k.p.a.), czy wyłączenie przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego. (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r. , sygn. akt II GSK 100/15) W rozpoznawanej sprawie organ nie mógł zatem wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania, gdyż nie zaistniały ku temu przesłanki, które uzasadniałyby wydanie takiego rozstrzygnięcia. Stroną postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej był Skarżący. Odwołanie złożone w imieniu Skarżącego podpisał Pełnomocnik, któremu Skarżący udzielił pełnomocnictwa do prowadzenia swoich spraw. Skoro organ stwierdził brak formalny odwołania w postaci braku aktualnego odpisu z odpowiedniego rejestru przedsiębiorców, przetłumaczonego na język polski, z którego wynikałoby, że dana osoba jest uprawniona do działania w imieniu strony, w tym także do udzielania pełnomocnictw innym osobom do reprezentowania strony w przedmiotowym postępowaniu to powinien był ewentualnie wezwać skarżącego przedsiębiorcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania pisma pod rygorem pozostawienia tego pisma ( tu: odwołania) bez rozpoznania. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. , sygn. akt II GSK 3318/16 ) Zastosowanie przez organ trybu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych pisma w terminie powoduje, że organ pozostawia je bez rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie ogranicza jednocześnie praw procesowych strony, gdyż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), stronie przysługuje w takim przypadku skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji. W konsekwencji, orzeczenie przez organ o niedopuszczalności środka odwoławczego Skarżącego w oparciu o art. 134 k.p.a. należało uznać za nieprawidłowe. Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną ocenę prawną. W tej sytuacji analiza pozostałych zarzutów skargi pod kątem treści dokumentów, jakie Skarżący, zdaniem organu, powinien był złożyć w sprawie byłaby przedwczesna na tym etapie postępowania. Trzeba również podkreślić, że w sprawie tej rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie niedopuszczalności odwołania miało miejsce w stosunku do tego samego pełnomocnika uznanego za prawidłowo umocowanego przez organ I instancji, któremu doręczono decyzję tegoż organu, od której Skarżący wniósł w terminie odwołanie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.