VI SA/Wa 1178/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę VI SA/Wa 1178/19 Uzasadnienie Komendant Główny Policji (dalej "organ", "KGP", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji O. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] (dalej "KWP" lub "organ I instancji") skreślającą K. S. (dalej "skarżący" lub "strona") z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Decyzja został wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2142 z późn. zm.), dalej "ustawa o ochronie" lub "ustawa o ochronie osób i mienia" Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ I instancji skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, ponieważ ustalił, że wszczęto przeciwko niemu postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego z art. 234 kk w zb. z art. 233 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1600 z późn. zm.), dalej "k.k.". Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa wyrażające się zaniechaniem przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez brak przesłuchania w charakterze strony, mimo iż były mu znane okoliczności istotne z punktu widzenia prowadzonego postępowania, wskutek czego organ I instancji błędnie skreślił go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Ponadto organ I instancji naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa odmawiając zawieszenia niniejszego postępowania, mimo istnienia zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji w sprawie oraz art. 268a kpa, poprzez wydawanie rozstrzygnięć bez pisemnego upoważnienia, wskutek czego wspomniane rozstrzygnięcia (w tym zaskarżona decyzja) należało uznać za nieważne. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, KGP podkreślił, że przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 234 kk w zb. z art. 233 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 k.k., a zatem przestępstw umyślnych. Postępowanie karne przeciwko skarżącemu nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, choć akt oskarżenia z [...] grudnia 2018 r. o powyższy czyn, został skierowany do Sądu Rejonowego w O., a termin rozprawy wyznaczono na dzień [...] kwietnia 2019 r.). Zdaniem organu, powyższa okoliczność, zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, stanowi obligatoryjną przesłankę do skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że postępowanie karne prowadzone przeciwko stronie nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Organ podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego nie weryfikuje się ustaleń postępowania karnego, ani nie rozstrzyga o winie lub braku winy oraz o prawidłowości zastosowanej kwalifikacji prawnej zarzucanego przestępstwa. Kwestie te należą bowiem do kompetencji organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, a zasada domniemania niewinności ma zastosowanie w postępowaniu karnym, ale nie ma w postępowaniu administracyjnym w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie posiada kompetencji do ustalania zgodności przepisów prawa z Konstytucją, jego obowiązkiem jest natomiast ich stosowanie, jeśli takie działanie należy do jego właściwości. KGP zwrócił również uwagę, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, mają charakter decyzji związanych, przy podejmowaniu których ustawodawca nie pozostawił organom policji luzu decyzyjnego. Uznał również, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania wnioskowany przez skarżącego, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem sposób zakończenia postępowania karnego jest tymczasem związany ze sferą ustaleń faktycznych, a nie prawnych w postępowaniu administracyjnym. Na ww. decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, wyrażające się zaniechaniem przeprowadzenia przez organ I instancji kompleksowego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania w charakterze strony K. S. mimo, że skarżącemu znane były okoliczności istotne z punktu widzenia prowadzonego postępowania, wskutek czego organ I instancji błędnie uznał, że jest zobligowany do skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej; 2. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia przez organ I instancji postępowania w sprawie skreślenia z listy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., mimo istnienia zagadnienia wstępnego od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji w niniejszej sprawie; 3. art. 268a kpa poprzez wydawanie w niniejszej sprawie przez organy obu instancji rozstrzygnięć, bez pisemnego upoważnienia, wskutek czego wspomniane rozstrzygnięcia należy uznać za nieważne. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych wyżej przesłanek do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej w sprawie decyzji. Podstawę materialnoprawną wydanej przez organ decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Na gruncie niniejszej sprawy organ uzyskał informację, że stronie przedstawiono zarzut popełnienia czynu z art. 234 kk w zb. z art. 233 § 1 kk w zw. z art. II § 2 kk, tj. tego, że w dniu [...].02.2018 r. w Prokuraturze Okręgowej w O., po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego zeznania oraz fałszywego oskarżenia, składając zeznania przed Prokuratorem Prokuratury Okręgowej w O., oskarżył Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., insp. T. K., o popełnienie przestępstwa kwalifikowanego z art. 231 § 1 kk. polegającego na odmowie bezpośrednich spotkań oraz zeznał, że na skutek odmów w/w Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., do spotkań nie doszło, co nie polegało na prawdzie, przy czym zeznania te służyły za dowód w postępowaniu przygotowawczym o sygn. akt [...]. Organ Policji, wbrew zarzutom skarżącego, nie ma prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest zarówno fakt popełnienia przestępstwa, jak i fakt wszczęcia w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis brzmi jednoznacznie. Jego interpretacja nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie. Oznacza to, że przepis nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby kwalifikowani pracownicy ochrony fizycznej byli skreślani z listy, w sytuacji w której nie ma żadnych wątpliwości co do podstaw skreślenia. A podstawą skreślenia, jak w niniejszej sprawie, jest już sam fakt wszczęcia postępowania karnego. Dlatego nie ma racji skarżący, że postępowanie administracyjne powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania karnego. Wprost przeciwnie. Organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania i postąpił prawidłowo. Podobna ocena dotyczy kwestii przesłuchania strony. Nie było bowiem takiej potrzeby, ponieważ w stanie faktycznym wystarczyło ustalenie, że toczy się postępowanie karne w sprawie zakwalifikowanej do kategorii przestępstw umyślnych. W orzecznictwie dominuje pogląd, że obowiązująca regulacja, która pozbawia pracownika ochrony możliwości wykonywania pracy także w sytuacji toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo wynika z dostępu kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej do broni palnej oraz posiadania uprawnienia do posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego. Okoliczności te przemawiają za wymogiem posiadania przez pracowników ochrony nieposzlakowanej opinii. Dlatego już samo wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne - w ocenie ustawodawcy - skutkuje skreśleniem określonej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a tym samym - pozbawieniem jej możliwości posługiwania się bronią palną i stosowania środków przymusu bezpośredniego. Za powyższą interpretacją przemawia również fakt, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób, wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo (pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (pkt 6). Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym. Zauważyć należy, że pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36). Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5). Z tego punktu widzenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe. Służy temu m.in. wymóg uzyskania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej (art. 26-29 ustawy). W tym też kontekście należy rozpatrywać skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony osoby, przeciwko której wszczęto postępowanie karne o przestępstwo przeciwko umyślne. W kontekście powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, co wskazywał także organ, nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie wyżej wymienionych przestępstw lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest decyzją uznaniową, ani decyzją przed wydaniem której organ bada sytuację skarżącego, czy też ewentualne skutki, jakie taka decyzja może wywołać dla jego sytuacji materialnej czy życiowej. Oznacza to, że gdy zostają spełnione przesłanki z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, organ obligatoryjnie skreśla pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, nastąpiło wskutek zaistnienia przesłanek ustawowych określonych art.29 ust.6 pkt 1 ustawy o ochronie. Rozpoznając w niniejszej sprawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej – Sąd w żadnej mierze nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do badania ani rozważania umyślności bądź nieumyślności czynu, czy też badania charakteru i stopnia zawinienia, przesłanek winy umyślnej, a także bezpośredniego zamiaru sprawcy (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12). Jak już Sąd wskazał wyżej, do wydania decyzji o skreśleniu skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony wystarczający był fakt wszczęcia w stosunku do niego postępowania karnego o przestępstwa umyślne tj.: z art. 234 kk (Kto, przed organem powołanym do ścigania lub orzekania w sprawach o przestępstwo, w tym i przestępstwo skarbowe, wykroczenie, wykroczenie skarbowe lub przewinienie dyscyplinarne, fałszywie oskarża inną osobę o popełnienie tych czynów zabronionych lub przewinienia dyscyplinarnego, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.) w zb. z art. 233 § 1 kk (Kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8). Sąd jeszcze raz podkreśla, że przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia ma charakter obligatoryjny, a zatem organy Policji mają obowiązek skreślenia danej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w każdym przypadku ujawnienia, że osoba ta należy do grupy osób wymienionych we wskazanej regulacji ustawowej. Innymi słowy, ustawodawca nie przewidział możliwości, aby kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej, wobec którego zostało wszczęte postępowanie karne za przestępstwo umyślne (a taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) nie został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego. Mając na uwadze zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), należało przyjąć, że zaskarżona decyzja, nie narusza prawa. Orzekające w sprawie organy Policji, podejmując decyzje, prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i k.p.a. Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnione zostały motywy podjętych rozstrzygnięć, a przytoczona przez organy Policji argumentacja w tym zakresie jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów Policji, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.