VI SA/Wa 1198/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Izabela Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L307 z 31.12.1985), art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) i lp. 1.11.11. pkt 1a) załącznika do tej ustawy oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. u. Nr 180, poz. 1497) Główny Inspektor Transportu Drogowego - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.700 zł - utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach od [...] września 2005 r. do [...] października 2005 r. inspektorzy z [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w przedsiębiorstwie A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. Celem kontroli była ocena przestrzegania przez kontrolowane przedsiębiorstwo norm czasu pracy kierowców w okresie od [...] czerwca 2004 r. do 24 lipca 2004 r. Kontrola wykazała liczne naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców poprzez skracanie tygodniowego czasu odpoczynku, skracanie dziennych odpoczynków dobowych, przekraczanie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, nieuzasadnione używanie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu, brak wymaganych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy na wykresówkach, nieprawidłowe zastosowanie wykresówek, których typ nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu przyrządu kontrolnego, nieużywanie lub nieprawidłowe używanie przełącznika grup czasowych, zbyt długie zapisywanie wykresówek przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W wyniku przeprowadzonej kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] grudnia 2005 r. wydał decyzję nr [...] nakładającą na Spółkę A. karę pieniężną w wysokości 24.300 zł. W następstwie wniesionego przez stronę odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 8.700 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za używanie nieprawidłowych wykresówek – zastosowany typ wykresówki nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu przyrządu kontrolnego - i w tym zakresie postępowanie w sprawie umorzył; 3. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Przekazując do ponownego rozpoznania sprawę w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 8.700 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż organ I instancji winien dokonać analizy dokumentacji przedsiębiorstwa związanej z czasem pracy kierowców i ustalić, którzy kierowcy nie dokonali rejestracji czasu swojej pracy we wskazanych okresach na liczonych m. in. w kilometrach odcinkach tras. Organ I instancji winien ustalić powyższą okoliczność np. przeprowadzając dowód z przesłuchania kierowców, a przede wszystkim wykorzystując załączony do akt sprawy materiał dowodowy w postaci oświadczeń o braku wykresówek poszczególnych kierowców. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, iż wykresówka zawsze przypisana jest do konkretnego kierowcy, nie zaś do pojazdu. Niedopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieokazania wykresówek tylko w oparciu o zapisy stanu licznika kilometrów w danym pojeździe. Rozpoznając ponownie sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przesłuchał w charakterze świadków kierowców J. O. i W. N. oraz uzyskał pisemne wyjaśnienia od kierowcy P. K. Decyzją z [...] listopada 2007 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L307 z 31.12.1985), art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) i lp. 1.11.11. pkt 1a) załącznika do tej ustawy oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. u. Nr 180, poz. 1497) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ponownie nałożył na A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. karę pieniężną w wysokości 8.700 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik A. Sp. z o.o. Sp. k. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego błędne zastosowanie w postaci nałożenia kary pieniężnej na skarżącą za stwierdzenie naruszenia niesankcjonowanej normy prawnej wyrażonej w art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, iż w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca nie wymienił przepisów wspólnotowych (w tym Rozporządzeń Rady) wśród przepisów, których naruszenie uzasadniałoby ukaranie skarżącej. Art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zawiera enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia ukaranie. Przepis ten ma charakter penalny i w żadnym wypadku nie może być interpretowany rozszerzająco. Tym samym decyzja wydana została bez właściwej podstawy prawnej. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż dopiero ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw prawodawca wprowadził do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pkt 8), o brzmieniu "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych", co w jego ocenie jest równoznaczne z brakiem możliwości nakładania kar administracyjnych za naruszanie przepisów rozporządzeń wspólnotowych w okresie od 1 maja 2004 r. do 21 grudnia 2005 r. Pełnomocnik skarżącej podniósł jednocześnie, iż nie kwestionuje, że Rozporządzenie Rady EWG nr 3821/85 obowiązuje bezpośrednio na terytorium RP. Jego zarzuty sprowadzają się natomiast do tego, iż brak wskazania rozporządzeń wspólnotowych w katalogu aktów prawnych z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2004 r. do 21 grudnia 2005 r.) powodowało, iż rozporządzenia te nie były we wskazanym okresie sankcjonowane w polskim systemie prawnym, a co za tym dalej idzie za ich naruszenie nie można było nałożyć kary. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L307 z 31.12.1985), art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) i lp. 1.11.11. pkt 1a) załącznika do tej ustawy oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. u. Nr 180, poz. 1497) utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z zaleceniem zawartym w jego decyzji z dnia [...] maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał szczegółowej analizy materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności ponownej analizy oświadczeń J. J. dotyczącego faktu nieposiadania przez firmę wykresówek za żądany okres poszczególnych kierowców. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy przesłuchał w ponadto w charakterze świadków kierowców J. O. i W. N., a także przyjął pisemne wyjaśnienia od kierowcy P. K. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy prawidłowo ustalono, iż strona nie okazała w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie 29 wykresówek, dlatego też na podstawie lp. 1.11.11. pkt 1 lit. a) załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 125, poz. 1371 ze zm.), a także art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497) organ I instancji zasadnie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.700 zł. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż nie można się zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika strony, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1497). W ocenie organu obowiązująca w chwili wydania kwestionowanej decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Przepis ten głosił, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była zatem umowa międzynarodowa. Niewątpliwie bowiem umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Stosownie bowiem do wskazanego artykułu Ustawy Zasadniczej, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową, wynika że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami ma przed nim pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Z kolei jednym z takich, wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Rzeczpospolitą Polską postanowień jest art. 249 TWE który zawiera katalog aktów prawa pochodnego, a są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz nie wiążące: zalecenia i opinie. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania ww. rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenia unijne m.in. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, które było podstawą do stwierdzenia zaistniałego naruszenia jest obecnie stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym. Warunki określone w powyższym rozporządzeniu unijnym mają obowiązek przestrzegania podmioty, na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji) może zostać nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki - z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 570/06), z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 490/06, z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 652/06, z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 697/06) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1796/05. Organ odwoławczy stwierdził w konkluzji, że argumenty podnoszone przez pełnomocnika strony są błędne i nie mogą stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze zm.) - wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję w I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. - poprzez jego błędne zastosowanie, a w rezultacie dokonania błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż rozporządzenie wspólnotowe jest umową międzynarodową i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji nakładającej bez podstawy prawnej karę administracyjną za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych; II. naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w ten sposób, że organ stwierdził legalność decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Skarżąca wniosła w związku z tym o stwierdzenie nieważności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r., ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie w całości, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. W obszernym uzasadnieniu skarżąca uzasadniła szczegółowo zarzuty skargi podkreślając, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w chwili naruszenia norm prawa wspólnotowego stwierdzonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. istniała w rodzimym systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów rozporządzeń wspólnotowych (norma sankcjonująca). W ocenie skarżącej od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. takiej normy w polskim systemie prawa nie było, a kary administracyjne za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych nakładano w tym okresie bez podstawy prawnej. Z art. 2 Traktatu Akcesyjnego - zdaniem skarżącej - wynika jedynie, że od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej, nowe Państwa Członkowskie związały się postanowieniami aktów przyjętych przed tym dniem przez instytucje Wspólnot. Co więcej, naruszenia Rozporządzenia Rady nie można w żadnym wypadku identyfikować z naruszeniem umowy międzynarodowej, z mocy której Rozporządzenie czerpie swoją moc wiążącą. Okoliczność, iż rozporządzenia wspólnotowe obowiązują na podstawie umowy międzynarodowej nie oznacza, że można je utożsamiać z tą umową. Konstytucja RP w art. 91 ust. 3 wyraźnie odróżnia umowy międzynarodowe od prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, stosowanego bezpośrednio w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy międzynarodowej konstytuującej tę organizację i dlatego niedopuszczalne jest utożsamianie ze sobą obu tych źródeł prawa. Nie negując powszechnego zasięgu rozporządzeń, będących źródłem praw i obowiązków zarówno dla państw, jak i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, skarżąca stwierdziła, że są one rodzajowo innym od umowy międzynarodowej aktem prawa. Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 nie może – zdaniem skarżącej - być uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową, wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, albowiem stanowi ono część krajowego porządku prawnego i kwalifikowane jest do wspólnotowego prawa pochodnego (w odróżnieniu od prawa pierwotnego, tj. umów międzynarodowych). Mając powyższe na uwadze – w ocenie skarżącej - nałożenie kary pieniężnej za naruszenie umowy międzynarodowej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym z powołaniem się na naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca podała, że stwierdzając legalność decyzji wydanej bez podstawy prawnej organ naruszył wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa oraz wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organ dokonał bowiem na niekorzyść skarżącej rozszerzającej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym naruszając tym samym fundamentalną zasadę wykładni, zgodnie z którą przepis o charakterze penalizacyjnym nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r., nie naruszają prawa. W skardze zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 k.p.a. zważyć należy, że wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r., organ odwoławczy stwierdzając legalność tej decyzji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie i tym samym nie naruszył wskazanych powyżej przepisów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.1. pkt 1 lit. a., załącznika do ww. ustawy. W ocenie Sądu powołane przez organ w decyzji przepisy wspólnotowe znajdowały w powyższej sprawie zastosowanie, zaś taka ocena Sądu jest zgodna z jednolitym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. istniały podstawy prawne do nakładania kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w oparciu o przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Szczegółowa wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa została zawarta m. in. w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 570/06) i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni tę wykładnię podziela. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał tam, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje wprost mocy obowiązującej prawa europejskiego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenie, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. W doktrynie podkreśla się, że "jeżeli po stronie prawa Unii Europejskiej mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3 ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tą organizację, więc w tym wypadku z traktatów założycielskich" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 460). Dla wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, znaczenie prawne ma również art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Umową tą jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzeczypospolitą Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne, jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań. Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, pochodzi sprzed daty akcesji, a więc na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostało do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane Rozporządzenie Rady stanowi część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. To rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, daje tym samym podstawę do przyjęcia, że naruszenie obowiązków publicznoprawnych wynikających z powołanego Rozporządzenia stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, będącego umową międzynarodową. Konsekwencją powyższego jest dopuszczenie możliwości stosowania sankcji za naruszenie obowiązków nałożonych przepisami tego Rozporządzenia. Wynikające z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz z art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP reguły stosowania prawa wspólnotowego, mają zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego . Według art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wyliczonych ustaw oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej. Naruszenie obowiązków wynikających z powołanego Rozporządzenia Rady (EWG), stanowi więc naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej. Wprowadzone nowe brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez dodanie "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie daje podstawy do wyprowadzenia wykładni, że naruszenie przepisów powołanego Rozporządzenia Rady (EWG) nie było wcześniej obwarowane sankcją kary pieniężnej. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej (kary pieniężnej), jest bowiem ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego, aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą więc spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej. Norma prawna określa adresata, warunki w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza) oraz sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełniają przywołane w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przepisy Rozporządzenia Rady (EWG), które regulują reguły zachowania, wskazują adresata oraz warunki i sposób postępowania. Spełniają zatem wszystkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. Zastosowanie zatem miał też art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, który nakłada na Państwa Członkowskie, obowiązek przyjęcia we właściwym czasie i po konsultacji z Komisją, takich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, jakie mogą być konieczne do wdrożenia niniejszego Rozporządzenia. Przepisy te obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary stosowane w przypadku naruszeń. Powołany wyżej przepis art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 nakłada na Państwa Członkowskie m. in. obowiązek ustanowienia kar stosowanych za naruszenie nakazów ustanowionych w tym Rozporządzeniu. W dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, w polskich przepisach ustawowych uregulowano kary pieniężne za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Załącznik do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej, regulował rodzaj naruszonych obowiązków i wysokość kary za naruszenie przepisów ww. Rozporządzenia Rady (EWG). Nie można zatem ze zmiany brzmienia przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyprowadzić wykładni, że w dacie kontroli przedsiębiorstwa, przepisy polskiego prawa nie dawały podstaw do nakładania kar pieniężnych za naruszenie powyższych przepisów. Należy pamiętać, że zasady wykładni prawa nie dopuszczają stosowania przepisu prawa w oderwaniu od całości regulacji prawnej, a tą regulacją od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej są powołane przepisy prawa wspólnotowego, które określają rodzaj obowiązków publicznoprawnych i przyjmują zasadę zapewnienia ich wykonania karą pieniężną, której wysokość regulują przepisy prawa krajowego, obowiązujące w polskim systemie prawnym od dnia wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym. Z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP wynika, że przepisy prawa wspólnotowego mają moc obowiązującą w krajowym porządku prawnym. Zamieszczenie w przepisach prawa krajowego regulacji o mocy obowiązującego prawa wspólnotowego jest zatem zbędne, a nawet niedopuszczalne. Prowadzić może bowiem do wątpliwości w razie braku odesłania do przepisów prawa wspólnotowego, co do ich mocy obowiązującej. Z mocy art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej taka regulacja w krajowym porządku prawnym jest wręcz niedopuszczalna. Reasumując, w ocenie Sądu przyjąć należy, że Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85, które miało zastosowanie w niniejszej sprawie pochodzi sprzed daty akcesji, a więc zostało z mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte do polskiego porządku prawnego. Można więc uznać, że Rozporządzenie to stanowi część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. W konsekwencji niespełnienie obowiązków wynikających z tego Rozporządzenia, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. Tym samym można w takiej sytuacji zastosować sankcję przewidzianą w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie zaś do art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek, ich kopie wykresówek. Wykresówki są okazywane lub przekazywane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ ustalił bezspornie, iż skarżąca nie okazała w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie 29 wykresówek. Skarżąca nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do ustaleń kontroli w zakresie stwierdzonego naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. W świetle powyższych ustaleń zasadnym było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie lp. 1.11.11 pkt 1 lit. a) załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku