VI SA/Wa 1247/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2015 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Z. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. P. (dalej "płatnik składek" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ" lub "organ II instancji") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 i 6, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. d i e, art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Dyrektor" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2015 roku nr [...], stwierdzającą, że I. B. (dalej także jako: "Zainteresowana" lub "Uczestniczka postępowania") podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizacji w dniach 8 lipca 2010 r. oraz 9 grudnia 2010 r. umów zlecenia. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał w swej decyzji, że przedmiotem umów, które Uczestniczka zawarła ze Skarżącym w dniach 8 lipca i 9 grudnia 2010 roku, był udział w pracach komisji egzaminacyjnej - test kwalifikacyjny w zakresie kwalifikacji wstępnej - w charakterze przewodniczącego. Organ pierwszej instancji przywołał również wyjaśnienia Uczestniczki, z których wynikało, że "celem umów o dzieło było przeprowadzenie testu kwalifikacyjnego... rezultatem oczekiwanym przez zamawiającego jest po zakończonym kursie kwalifikacyjnym uzyskanie przez przystępującego do testu, uprawnień kierowcy zawodowego, poświadczonych wydaniem świadectwa kwalifikacji zawodowej... ". Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, że ww. umowy, pomimo, że zostały nazwane, jako umowy o dzieło, były faktycznie umowami zlecenia. Tymczasem zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm.), zwanej dalej "k.c.", stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące. W związku z powyższym osoba spełniająca przesłanki do podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu umowy zlecenia podlega także obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 roku w mocy, podkreślił, że w zawartych przez strony umowach nie sposób odnaleźć konkretnie określonego rezultatu, który charakteryzowałby się indywidualnym, twórczym charakterem. Udział w pracach komisji egzaminacyjnej, jest szeregiem czynności, wykonywanych z należytą starannością przez Zainteresowaną. Strony określiły w umowach dziedzinę wiedzy, która ma być przedmiotem komisji, czyli test kwalifikacyjny w zakresie kwalifikacji wstępnej. Ponadto Zainteresowana miała brać udział w pracach komisji egzaminacyjnej w charakterze przewodniczącej komisji. Ten sposób określenia przedmiotu umów nie indywidualizuje ich dostatecznie. Dlatego też, zdaniem organu, trudno wskazać w badanym przypadku weryfikowalny, samoistny wynik analizowanych umów. Także brak jest w zapisach spornych umów uregulowania kwestii odpowiedzialności Zainteresowanej za ewentualne wady dzieła. W ocenie Prezesa NFZ takową odpowiedzialność Zainteresowana mogłaby ponosić na zasadzie winy polegającej na niestarannym wykonywaniu pracy, charakterystycznej dla umowy zlecenia a nie na zasadzie ryzyka, typowego dla umowy o dzieło. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2019 roku, Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisu art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zbadania i ustalenia zakresu obowiązków Uczestniczki jako pracownika Urzędu Wojewódzkiego w [...], w szczególności co do powinności wykonywania pracy na podstawie poleceń służbowych w komisjach egzaminacyjnych, powoływanych na podstawie art. 39b1 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, co skutkowało brakiem wszechstronnego rozważenia charakteru prawnego jej aktywności w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez Skarżącego, 2) przepisu art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak należytego wskazania podstawy faktycznej i prawnej decyzji, a to wskutek braku odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutów odwołania, a mianowicie: co do pracy Zainteresowanej w komisji egzaminacyjnej w ramach stosunku pracy zawartego z Urzędem Wojewódzkim w [...], wykonywania przez nią w ramach pracy w komisji egzekucyjnej uprawnień z zakresu imperium, nie zaś usługi cywilnoprawnej (niezależnie już nawet od jej kwalifikacji jako umowy o dzieło czy umowy zlecenia) na rzecz właściciela ośrodka szkolenia kierowców oraz co do braku uwzględnienia w zakresie orzekania treści przepisów art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, 3) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach przez błędne przyjęcie, że Uczestniczka wykonywała na rzecz Skarżącego usługi na podstawie umowy zlecenia, gdy w rzeczywistości jej udział w pracach komisji egzaminacyjnej był realizacją obowiązków pracowniczych na rzecz innego podmiotu, 4) przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez brak udziału w charakterze strony Wojewody [...] (przy którym działa Urząd Wojewódzki w [...]) jako rzeczywistego płatnika składek, zobowiązanego do zapłaty składki na ubezpieczenie zdrowotne od wynagrodzenia uzyskanego przez Zainteresowaną z tytułu pracy w komisji egzaminacyjnej, zaś skutkiem naruszenia powyższych przepisów był brak zmiany decyzji Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w [...], wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący rozwinął swoją argumentację zawartą w zarzutach skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Uczestniczka postępowania nie zajęła stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że istota rozpatrywanej sprawy dotyczy oceny charakteru prawnego wykonywanych przez Uczestniczkę czynności jako przewodniczącej komisji kwalifikacyjnej dla przeprowadzenia testu kwalifikacji wstępnej dla kandydatów na kierowców. W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko Skarżącego, zgodnie z którym czynności wykonywane przez Uczestniczkę postępowania w ramach komisji egzaminacyjnej były realizacją imperium przysługującego Wojewodzie w zakresie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. Tymczasem organy, w ocenie Sądu nieprawidłowo, skoncentrowały się na ocenie charakteru prawnego spornych umów zawartych przez Szkołę Nauki Jazdy należącej do Skarżącego z Uczestniczką jako egzaminatorem powołanym przez Wojewodę do wykonywania zadań w ramach komisji egzaminacyjnej. Badając sprawę z tego punktu widzenia organy uznały, że przedmiotem tych umów nie było stworzenie czegoś lub przetworzenie do postaci, w jakiej dotychczas nie istniało. Zdaniem Sądu, ocena prawna charakteru domniemanych umów stanowi w realiach tej sprawy kwestię drugorzędną. Pierwszorzędne znaczenie miało bowiem ustalenie podstawy wykonywania obowiązków członka komisji (jej przewodniczącej) przez Uczestniczkę. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 2140 ze zm., dalej też jako "u.t.d."), po zakończeniu zajęć teoretycznych i praktycznych w ośrodku szkolenia, przeprowadzane są - przez trzyosobową komisję egzaminacyjną powołaną przez wojewodę - testy kwalifikacyjne, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz.U. z 2017 r. poz. 151), gdy chodziło o datę realizacji umowy. Na podstawie § 16 ust. 1 tego rozporządzenia, po zakończeniu kursu kwalifikacyjnego (...) kierownik ośrodka szkolenia (...) przesyła odpowiednio do właściwego wojewody (...) wniosek o przeprowadzenie testu kwalifikacyjnego dla osób, które ukończyły szkolenie. Organem właściwym do powołania członków komisji jest wojewoda, który określa również regulamin jej pracy (§ 15 ust. 4 ww. rozporządzenia). Za przeprowadzenie testu członkom komisji przysługuje wynagrodzenie, które wypłaca ośrodek szkolenia. Wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr 4 do ww. aktu i wynosi ono odpowiednio 400 zł dla przewodniczącego komisji i 300 zł dla członka komisji. Ponadto ośrodek szkolenia jest zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego lokalu, w którym przeprowadzany jest test kwalifikacyjny. Zatem objęcie funkcji członka komisji egzaminacyjnej następuje na podstawie aktu powołania właściwego organu administracji publicznej, w tym przypadku na podstawie zarządzenia właściwego Wojewody. Tym samym Uczestniczka występowała tu jako egzaminator powołany imiennie przez Wojewodę do wykonywania zadań w ramach komisji egzaminacyjnej (jako jej przewodnicząca). W opisanym stanie prawnym, powołanie przez organ władzy publicznej wykluczało powstanie obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym - mając na względzie zarządzenie Wojewody w sprawie powołania komisji egzaminacyjnej, w skład której wchodziła Uczestniczka. W ocenie Sądu, podnoszone w skardze argumenty dotyczące skutków prawnych powołania Uczestniczki na członka takiej komisji przez wojewodę są uzasadnione również tym, że wpływają na zagwarantowanie przez wojewodę - poprzez imienne wskazanie w zarządzeniu o powołaniu komisji egzaminacyjnej - bezstronności powołanych nim egzaminatorów, przy jednoczesnym zabezpieczeniu przez ustawodawcę (por. rozporządzenie w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy) wypłaty ich wynagrodzenia za udział w egzaminie "wewnętrznym" przeprowadzanym w ośrodku szkolenia kierowców, poprzez wskazanie wprost wysokości ich wynagrodzenia. Wykonywanie przez egzaminatora obowiązków członka komisji egzaminacyjnej w takim ośrodku jest zatem rekompensowane świadczeniem pieniężnym, obok uposażenia z tytułu zatrudnienia w WORD (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 482/19, VI SA/Wa 414/19, VI SA/Wa 374/19, VI SA/Wa 373/19, VI SA/Wa 372/19). Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, że podstawą objęcia ubezpieczeniem nie jest sam fakt wypłaty wynagrodzenia. W art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano krąg osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Katalog ten ma charakter zamknięty i jedynie osoby wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tam tytułu. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo inne umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące. Idąc tym tokiem rozumowania oraz uwzględniając cytowane wyżej przepisy prawa oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że strony były zobowiązane do zawarcia umowy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Rację ma zatem Skarżący, wywodząc, że przepisy prawa nie wprowadziły wymogu zawarcia umowy cywilnej pomiędzy ośrodkiem szkolenia a członkami komisji egzaminacyjnej. Jak już wyżej wspomniano, na podstawie art. 39b1 ust. 8 u.t.d. za przeprowadzenie testu członkom komisji, przysługuje wynagrodzenie, którego koszt ponosi ośrodek szkolenia. Jak wynika z przepisów § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. z 2017 r. poz. 151, z późn. zm.) testy kwalifikacyjne przeprowadza komisja egzaminacyjna, zwana dalej "komisją", składająca się z trzech członków, z których wojewoda wskazuje jednego do pełnienia funkcji przewodniczącego. Powoływanie członków komisji powinno odbywać się z poszanowaniem zasady bezstronności i braku konfliktu interesów. Wojewoda określa regulamin pracy komisji. Natomiast wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. Zatem objęcie funkcji członka komisji egzaminacyjnej następuje na podstawie aktu powołania właściwego organu administracji publicznej, w tym przypadku Wojewody [...]. Jedną ze stron zawiązanego stosunku prawnego jest organ administracji państwowej lub inny podmiot, któremu ustawa powierza pełnienie funkcji publicznych. Owo władztwo administracyjne jest charakterystyczną cechą prawa administracyjnego. Natomiast, jak słusznie zauważa Skarżący, w tym układzie podporządkowania nie ma mowy o równości stron pomiędzy Skarżącym jako prowadzącym ośrodek szkolenia i Uczestniczką jako przewodniczącą komisji egzaminacyjnej. Stosunek cywilnoprawny różni się od stosunku administracyjnego tym, że stronami umowy są podmioty równorzędne. Stosunek administracyjnoprawny pozbawiony jest tej równorzędności, zaś rola Skarżącego w tym układzie niejako podwójnego podporządkowania (w stosunku do Wojewody na podstawie powołania konkretnego członka komisji, jak też w stosunku do Uczestniczki jako egzaminatora wskazanego przez organ administracji publicznej) sprowadzała się do wypłacenia wynagrodzenia członkom komisji egzaminacyjnej, a także innych czynności organizacyjnych. Zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami wynagrodzenie przysługujące przewodniczącemu komisji w kwocie 400 zł wypłaca ośrodek szkolenia, czyli w tym wypadku Skarżący. W tej sytuacji, pozostając w zgodzie z wymogami podatkowymi PIT wystarczające byłoby wystawienie stosownego rachunku przez Uczestniczkę dla Skarżącego za udział w pracach komisji egzaminacyjnej z powołaniem się na przepisy u.t.d. (np. art. 39b1 ust. 8 u.t.d.). Analiza tego aspektu sprawy prowadzi do wniosku, że zawarcie umowy cywilnoprawnej przez Skarżącego było niewłaściwe, a co za tym idzie sporne umowy mogłyby być uznane za bezskuteczne (art. 84 k.c.). Mając te wszystkie okoliczności na uwadze oraz uznając zasadność zarzutów skargi Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zachodzą uzasadnione podstawy faktyczne i prawne do umorzenia postępowania administracyjnego bowiem dalsze prowadzenie tego postępowania byłoby bezprzedmiotowe skoro Sąd, w zastępstwie organu, uznał fakt zawarcia spornych umów za błędne w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa. Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego jedynie kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania bowiem skarga została wniesiona w sprawie z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych wolnej od wpisu sądowego. Wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zostało ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz.U. z 2015 roku, poz. 1800 ze zm.).