VI SA/Wa 372/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Referent Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Dyrektor OW NFZ") stwierdzającą, że Pan L. Ż. (dalej: "Zainteresowany" lub "Skarżący") podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy o świadczenie usług zawartej z płatnikiem składek Panem M. Z., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: [...] w S. w dniu [...] października 2014 r. ( dalej też "uczestnik postępowania") Jako podstawę prawną wskazano art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510. z późn. zm.), dalej "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257. z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935 Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wystąpił do NFZ z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Zainteresowanego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług zawartej z płatnikiem składek w dniu [...] października 2014 r. na podstawie rachunku z [...] października 2014 r. Do wniosku ZUS załączył tego kopię rachunku, który potwierdza wykonanie przez Zainteresowanego zobowiązania wobec płatnika składek a dotyczącego przeprowadzenia testu kwalifikacji wstępnej, wstępnej przyspieszonej, wstępnej uzupełniającej przyspieszonej dla kandydatów na kierowców jako członek komisji kwalifikacyjnej - zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. Dyrektor OW NFZ po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzją z [...] maja 2016 r. stwierdził, że Zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy o świadczenie usług zawartej z płatnikiem składek w dniu [...] października 2014 r. Od ww. decyzji zarówno płatnik składek, jak i Zainteresowany złożyli w terminie odwołanie. Jednakże na skutek nieuzupełnienia braku formalnego (brak podpisu) odwołanie wniesione przez płatnika składek pozostawiono bez rozpoznania. W złożonym odwołaniu Zainteresowany podnosił, że do zadań komisji należało przeprowadzenie kwalifikacji zawodowych, a ośrodek nie może wybierać członków komisji ani nie może zlecać tym członkom wykonania jakichkolwiek czynności, albowiem to organ administracji zleca te czynności i decyduje o ważności przeprowadzonych testów. Ponadto zdaniem strony ZUS błędnie ustalił, że doszło do nawiązania z płatnikiem składek stosunku cywilnoprawnego polegającego na wykonaniu za wynagrodzeniem usług. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego, które następnie przywołał. Wyjaśnił, że w celu przeprowadzenia testu kwalifikacyjnego kierownik ośrodka szkolenia przesyła do Wojewody wniosek o przeprowadzenie testu kwalifikacyjnego. Wojewoda po otrzymaniu wniosku wyznacza skład komisji i wyznacza termin przeprowadzenia testu kwalifikacyjnego, a o jego terminie informuje ośrodek szkolenia. Następnie członkowie komisji przeprowadzają test kwalifikacyjny, którego koszt przeprowadzenia ponosi ośrodek szkolenia zapewniając odpowiednie warunki do jego przeprowadzenia. Rozpatrując odwołanie Prezes NFZ przywołał treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.). Organ wyjaśnił, że zgodnie z załączonym do materiału dowodowego rachunkiem z [...] października 2014 r. Zainteresowany zobowiązał się do przeprowadzenia egzaminu poprzez udział w pracach komisji egzaminacyjnej. Szczegółowo zobowiązanie polegało na: "przeprowadzeniu testu kwalifikacji wstępnej, wstępnej przyspieszonej, wstępnej uzupełniającej przyspieszonej dla kandydatów na kierowców jako - członek komisji kwalifikacyjnej - zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. nr 53. poz. 314. z późn. zm.)". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika ponadto, że testy kwalifikacyjne w ośrodku przeprowadzała komisja powołana przez Wojewodę [...], osoby wchodzące w jej skład spełniały warunki określone przepisami art. 39b, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) oraz w § 15 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktur}' z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1005 ze zm.). Prezes NFZ nie podzielił stanowiska prezentowanego w odwołaniu. Oceniając charakter zawartej przez strony umowy organ - mając na względzie ww. przepisy ustawy o świadczeniach i przepisy art. 627-646 i 734-750 k.c. oraz powołując się na zacytowane wyroki Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów administracyjnych argumentował, że wykonanie przez Zainteresowanego umowy stanowiącej wykonanie obowiązków członka komisji egzaminacyjnej było szeregiem czynności faktycznych wykonywanych z należytą starannością, nie ma charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, były one w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, mającego charakter umów o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W ocenie organu nie miał w tym przypadku znaczenia fakt, że ww. komisja została powołana zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., gdyż sporna umowa udokumentowana rachunkiem nie miała charakteru umowy o dzieło (brak było bowiem istotnych elementów takiej umowy, jak uzyskanie rezultatu określonego w umowie, którego osiągnięcie musi ponadto zależeć wyłącznie od zobowiązanego). W konsekwencji Prezes NFZ uznał, że Zainteresowany podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o charakterze umowy o świadczenie usług, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. W tej sytuacji Prezes NFZ nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu i nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Skarżący niezgadzając się z decyzją Prezesa NFZ w terminie zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności: - art. 66 ust.l pkt 1 lit e, art. 81 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez uznanie, iż podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pełnienia funkcji członka powołanej przez Wojewodę [...] Komisji egzaminacyjnej przeprowadzającej testy kwalifikacyjne w ramach kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej i kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej dot. kierowców wykonujących przewóz drogowy; 2) przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy; b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów; c) art. 75 k.p.a. przez nie przeprowadzenie żadnych dowodów na okoliczność wyjaśnienia stanu sprawy; d) 80 k.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów; e) art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono podstawy prawnej, nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora OW NFZ z [...] maja 2016 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący powtórzył swoją argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłanki określone w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) oraz w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, istota rozpatrywanej sprawy dotyczy oceny charakteru prawnego wykonywanych przez Skarżącego czynności jako członka komisji kwalifikacyjnej dla przeprowadzenia testu kwalifikacji wstępnej, wstępnej przyspieszonej, wstępnej uzupełniającej przyspieszonej dla kandydatów na kierowców. Z akt sprawy wynika, że ta komisja została powołana zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., W tym miejscu należy przywołać zarzuty skargi wskazujące, że Skarżącego i płatnika składek (uczestnika postępowania) nie łączył żaden stosunek cywilnoprawny, zaś wykonywanie wszystkich czynności w komisji egzaminacyjnej przez zainteresowanego było realizacją imperium przysługującego Wojewodzie [...] w zakresie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. W rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ skoncentrował się na ocenie charakteru prawnego spornej umowy - nazwanej umową o dzieło - zawartej przez [...] (płatnika składek) ze Skarżącym oraz obowiązków przez niego wykonywanych. W tym zakresie organ uznał, że przedmiotem tej umowy nie było stworzenie czegoś lub przetworzenie do postaci, w jakiej dotychczas nie istniało. Wykonywane przez Skarżącego czynności na rzecz zamawiającego były wyłącznie starannym działaniem wykonawcy właściwym dla umów, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia. Natomiast zdaniem Sądu ocena prawna charakteru domniemanej umowy stanowi kwestię drugorzędną w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Pierwszorzędne znaczenie ma bowiem ustalenie podstawy wykonywania obowiązków członka komisji przez Skarżącego. Przede wszystkim organ zupełnie pominął w zaskarżonej decyzji argumentację Skarżącego podnoszoną już w postępowaniu administracyjnym co do znaczenia w sprawie aktu powołania do komisji egzaminacyjnej przez Wojewodę [...]. Idąc tym tokiem rozumowania ocena ww. okoliczności może mieć rozstrzygające znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: u.t.d.), po zakończeniu zajęć teoretycznych i praktycznych w ośrodku szkolenia, przeprowadzane są - przez trzyosobową komisję egzaminacyjną powołaną przez wojewodę - testy kwalifikacyjne, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz.U. z 2017 r. poz. 151), gdy chodziło o datę realizacji umowy. Na podstawie § 16 ust. 1 tego rozporządzenia, po zakończeniu kursu kwalifikacyjnego (...) kierownik ośrodka szkolenia (...) przesyła odpowiednio do właściwego wojewody (...) wniosek o przeprowadzenie testu kwalifikacyjnego dla osób, które ukończyły szkolenie. Organem właściwym do powołania członków komisji jest wojewoda, który określa również regulamin jej pracy (§ 15 ust. 4 ww. rozporządzenia). Za przeprowadzenie testu członkom komisji przysługuje wynagrodzenie, które wypłaca ośrodek szkolenia. Wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr 4 do ww. aktu i wynosi ono odpowiednio 400 zł dla przewodniczącego komisji i 300 zł dla członka komisji. Ponadto ośrodek szkolenia jest zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego lokalu, w którym przeprowadzany jest test kwalifikacyjny. Zatem - jak to podkreślono w skardze - objęcie funkcji członka komisji egzaminacyjnej następuje na podstawie aktu powołania właściwego organu administracji publicznej, w tym przypadku na podstawie zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W tej sytuacji w pierwszej kolejności Prezes NFZ powinien wypowiedzieć się - w kontekście interpretacji wydawanych przez ZUS o tym, czy powołanie przez organ władzy publicznej stanowi tytuł rodzący obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym - mając na względzie przepisy o ubezpieczeniu zdrowotnym oraz ww. zarządzenie Wojewody [...] w sprawie powołania komisji egzaminacyjnej, w skład której wchodził Skarżący. W ocenie Sądu, podnoszone w skardze argumenty dotyczące skutków prawnych powołania Skarżącego na członka takiej komisji przez wojewodę są uzasadnione również tym, że wpływają na zagwarantowanie przez wojewodę - poprzez imienne wskazanie w zarządzeniu o powołaniu komisji egzaminacyjnej - bezstronności powołanych nim egzaminatorów, przy jednoczesnym zabezpieczeniu przez ustawodawcę (por. rozporządzenie w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy) wypłaty ich wynagrodzenia za udział w egzaminie "wewnętrznym" przeprowadzanym w ośrodku szkolenia kierowców, poprzez wskazanie wprost wysokości ich wynagrodzenia. Wykonywanie przez egzaminatora obowiązków członka komisji egzaminacyjnej w takim ośrodku jest zatem rekompensowane świadczeniem pieniężnym, obok uposażenia z tytułu zatrudnienia w WORD.( por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 482/19, VI SA/Wa 414/19, VI SA/Wa 374/19, VI SA/Wa 373/19). Wobec powyższego, w kontekście uregulowań ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, w przypadku niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, czy udział w komisji przeprowadzającej przedmiotowe testy kwalifikacyjne był objęty obowiązkami pracowniczymi osób zatrudnionych w WORD oraz czy są to dwie różne podstawy wymiaru składki zdrowotnej. Ma to niewątpliwie znaczenie dla oceny ww. stanowiska organów ZUS odnośnie braku obowiązku ubezpieczeń członków komisji egzaminacyjnych. Organ powinien przy tym uwzględnić, że podstawą objęcia ubezpieczeniem nie jest sam fakt wypłaty wynagrodzenia. W art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano krąg osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Katalog ten ma charakter zamknięty i jedynie osoby wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tam tytułu. Zgodnie z art. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące. W ocenie Sądu, organy Narodowego Funduszu Zdrowia dokonały więc niepełnej interpretacji charakteru czynności wykonywanej przez Skarżącego w ramach komisji, w związku z czym nie można uznać za dowiedzione, że prawidłowo zastosowały art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach uznając, że Zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W konsekwencji należy także podzielić zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem ustalony stan faktyczny i zebrany materiał dowodowy sprawy, będący podstawą orzekania, budzi uzasadnione wątpliwości. W orzecznictwie podkreśla się, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568). Podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., odniesie się do wyżej wskazanych kwestii dotyczących powoływania członków komisji oraz ich wynagradzania przez ośrodki szkolenia a także wszystkich innych okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dalej idąca wypowiedź Sądu - na tym etapie sprawy - byłaby przedwczesna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zasądził kosztów postępowania, jako że skarga została wniesiona w sprawie z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych wolnej od wpisu sądowego, Skarżący zaś - działający bez profesjonalnego pełnomocnika - nie wykazał poniesienia kosztów, o których mowa w art. 205 § 1 ww. ustawy.