VI SA/Wa 1277/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 889/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1778/04 oddalający skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Dnia [...] kwietnia 2004 r. A. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego zlokalizowanego w W., przy [...], w rejonie ulicy [...]. Poprzednio zezwolenie takie było dwukrotnie przedłużane. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) i § 1 ust. 1 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) oraz na podstawie uchwały Nr 35/CCLIV/99 Zarządu m.st. Warszawy z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie określenia granic stref dla celów pobierania podwyższonych opłat, odmówiono wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania istniejącego nośnika reklamowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzję odmowną wydano ze względu na kolizje przedmiotowej reklamy ze znakami drogowymi typu D-18a oraz T-29. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania umieszczania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 pkt 3 powołanej ustawy ustawodawca dopuścił możliwość lokalizowania w pasach drogowych obiektów nie związanych z funkcją drogi tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach. W tym celu, zgodnie z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego i gospodarki drogowej opracowano "Generalne zasady umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych", zgodnie z którymi minimalna odległość sytuowania reklam od znaków drogowych wynosi 20 m. Lokalizowanie reklam w bliższej odległości od znaków drogowych może skutkować odwróceniem uwagi kierowców od sytuacji drogowej, a przez to negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Kolidująca reklama umieszczona jest w odległości 18 m i 14 m od znaków drogowych, których lokalizacja została zatwierdzona i wprowadzona w 1995 r. Decyzja zezwalająca z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], została wydana w oparciu o opinię komunikacyjną nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. na okres trzech miesięcy – do czasu przestawienia przedmiotowego nośnika reklamowego. Zgodnie z § 11 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego traktowane jest jako samowolne zajęcie pasa drogowego i podlega karze pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w wysokości określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany podnosząc w nim, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów zarówno materialnego, jak i proceduralnego prawa administracyjnego, i wnosząc w nim o uchylenie decyzji organu I instancji poprzez jej zmianę i wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy [...], w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł w szczególności, iż Zarząd Dróg Miejskich w [...] opierając swą decyzję na treści "Generalnych zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych" naruszył zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 k.p.a., który przewiduje dla organów administracji publicznej bezwzględny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Z treści powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności z treści ustawy o drogach publicznych, nie wynika ustawowa delegacja, która upoważniałaby zarządcę drogi lub jakikolwiek inny organ do wydawania "Generalnych zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych", mających charakter powszechnie obowiązującego aktu prawnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia Zarządu Dróg Miejskich. Powyższe "Zasady" zostały zatwierdzone w 1994 r. przez Wiceprezydenta [...], co oznacza, że nie są one normą powszechnie obowiązującą. Wykładnia językowa przywołanego w decyzji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozwala zarządcy drogi, tj. Zarządowi Dróg Miejskich wyłącznie na wydawanie w indywidualnych przypadkach zezwoleń na lokalizacje tablic reklamowych. Zastosowane w ramach kwestionowanej decyzji przez Zarząd Dróg Miejskich rozszerzenie kompetencji zarządcy drogi należy uznać za bezpodstawne. Ponadto odwołujący się zarzucił Zarządowi Dróg Miejskich pominięcie przesłanek stanowiących podstawę przedmiotowej decyzji (stopnia ryzyka kolizji komunikacyjnych związanych z lokalizacją tablic), naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz art. 7 i 8 k.p.a. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy, przywołano cytowany w decyzji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazując, że z przepisu tego wynika, iż lokalizowanie obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Kolegium nie podzieliło zdania odwołującego się, że organ I instancji nadał rangę aktu powszechnie obowiązującego "Generalnym zasadom analiz umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych", bowiem nie potwierdziła tego analiza treści decyzji; decyzja jest należycie uzasadniona i wskazuje z jakich powodów organ orzekający odmówił zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Fakt, że strona uzyskała zgodę na czasowe zajęcie pasa drogowego nie może stanowić przesłanki do żądania wydania dalszego zezwolenia na użytkowanie chodnika, co – jak podkreślono wyżej – wiąże się z kolizją ze znakami drogowymi. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia następujących przepisów: - art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i tym samym prowadzenia postępowania w sposób pozbawiający stronę prawa aktywnego w nim udziału; zdaniem skarżącego SKO w [...] naruszyło również art. 7 i 8 k.p.a.; - art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez zaakceptowanie zastosowania przez organ I instancji "Generalnych zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych" jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji; - art. 7 i 77 k.p.a. przez nieustalenie i niewyjaśnienie stanu faktycznego istotnego w sprawie. W szczególności: - sprawa nie została rozpoznana merytorycznie, a organ wyższego rzędu nie odniósł się do faktu wydania zaskarżonej decyzji na podstawie niewiążących wytycznych i opinii jednostek podległych organowi I instancji - istnieje sprzeczność między dowodami znajdującymi się w aktach (notatka służbowa z dnia [...] lutego 2004 r. mówiąca o braku kolizji znaków drogowych z przedmiotowym nośnikiem reklamowym a opinią komunikacyjną z dnia 26 marca 2004 r.); - art. 79 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej (w zakresie w jakim znaki drogowe przy nośniku reklamowym skarżącej były na początku 2004 r. umieszczone w terenie niezgodnie z dokumentacją ZDM oraz w okresie domniemanej kolizji znaków drogowych z nośnikiem reklamowym skarżącej, (powstałej po przesunięciu tych znaków na ich teoretycznie "właściwe" miejsce); - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie stwierdzając, iż podnosząc dogmatyczne zarzuty uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego i naruszenia podstawowych zasad postępowania oraz Konstytucji RP, skarga pomija milczeniem fakt, że swobodne uznanie organów administracji w sprawach tego rodzaju jest w istocie podporządkowane generalnej zasadzie zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Chociażby uwzględniono najważniejsze argumenty – w pojęciu skarżącej – o potrzebie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, to nadal pozostaje bezwzględną odpowiedzialność organów, które mają obowiązek organizacji ruchu drogowego zapewniającej bezpieczeństwo wszystkim użytkownikom dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 28 lipca 2005 r. skargę A. S.A. z siedzibą w W. stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu użycia "Generalnych zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych" jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji, Sąd, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 2860/02 uznał, iż zarzut jest chybiony. W ocenie Sądu "zasady" nie były powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i mają charakter wewnętrznych aktów kierownictwa, których instrukcyjność ułatwia podejmowanie decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego, zarówno pozytywnych jak i odmownych oraz pozwala na obiektywizację i ujednolicenie podejmowanych w tych sprawach rozstrzygnięć. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 87 w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Sąd uznał za bezpodstawny, a wskazane przez organy obu instancji motywy rozstrzygnięcia za przekonywujące. Przedmiotowa reklama zlokalizowana jest za blisko znaków drogowych, które ustawiono w 1995 r. a lokalizowanie reklam w bliższej odległości od znaków drogowych może skutkować odwróceniem uwagi kierowców od sytuacji drogowej, a przez to negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący błędów w postępowaniu wyjaśniającym wyrażający się m.in. w naruszeniu art. 10, 7, 8, 6, 77, 79 oraz 107 § 3 k.p.a. zaznaczając, że ustalenie odległości przedmiotowej tablicy reklamowej od znaków drogowych strona mogła zweryfikować w toku postępowania. Stan faktyczny sprawy nie był szczególnie skomplikowany i został ustalony z wystarczającą starannością. W materiale dowodowym mieści się. m.in. opinia komunikacyjna, wskazująca na kolizję znaków drogowych z przedmiotową tablicą reklamową. Zdaniem Sądu przeciwstawieniem merytorycznym dla tej opinii nie może być, jak wnosi o to strona skarżąca, notatka służbowa z dnia [...] lutego 2004 r. mówiąca bez szerszego fachowego uzasadnienia o braku kolizji znaków drogowych z przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 78 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), (...), jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Uznał, że wspomniana notatka nie mogła wnieść do sprawy żadnej nowej argumentacji, podbudowanej fachową oceną, a obie decyzje zawierają prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, w związku z czym nie podzielił zarzutu naruszenia standardów wyznaczonych przez art. 107 § 3 k.p.a. A. S.A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenia kosztów według przepisanych norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie art. 7, 87 ust. 1 i 184 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na "Zasadach umieszczania reklam w pasie drogi krajowej, wojewódzkiej i powiatowej", niemających charakteru aktu powszechnie obowiązującego, - naruszenie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez wykładnię nieuwzględniającą wieloletniej praktyki orzeczniczej zarządcy drogi, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprzeprowadzenie z należytą starannością kontroli zaskarżonej decyzji, a tym samym błędne zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzące do oddalenia skargi, - niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji opartej na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym, - niezastosowanie art. 145 § 1c p.p.s.a. pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 67 § 1, 79 § 1 i 81 § 1 k.p.a. mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono, że ocena zaskarżonego wyroku co do tego, że powyższe "zasady" nie stanowiły podstawy rozstrzygania, lecz jedynie jako akt instrukcyjny ułatwiały podjęcie decyzji nie jest właściwa, skoro w "zasadach" tych są w szczególności zawarte kategoryczne normy takie jak zakaz umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w określonej odległości od znaków drogowych. W ocenie strony wystąpiła "domniemana" kolizja nośnika reklamowego ze znakami drogowymi, a Sąd uznając stan faktyczny za ustalony z wystarczającą starannością, nie wziął pod uwagą, iż nie przeprowadzono dowodu z wizji w terenie z zachowaniem procedury z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Tym samym, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nie wiadomo, na jakiej podstawie Sąd uznał, że postępowanie "miało charakter ściśle fachowy" zaś "stan faktyczny został ustalony z wystarczającą starannością". Bez jakiegokolwiek uzasadnienia dano wiarę jednemu dowodowi, a nie dano wiary innemu dowodowi (notatka służbowa z [...] lutego 2004 r.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podzielił stanowisko, które zostało ujęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wskazane powyżej "Generalne zasady umieszczania reklam" jako ustalone uchwałą nie mającą umocowania ustawowego, nie mogły stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jednakże, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, uznanie przez sąd pierwszej instancji, iż "zasady" mogły jednak być brane pod uwagę jako dokument wewnętrzny, kształtujący standardy w tego rodzaju sprawach, spowodowało, że jako materialnoprawną podstawę orzekania ujął je organ administracji publicznej pierwszej instancji. Organ drugiej instancji opowiedział się za tym, że takiej podstawy wydania rozstrzygnięcia nie stanowiły, lecz jednocześnie nie doszło do szczegółowego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy z udziałem stron. Podstawową kwestią jest, wywodzi Naczelny Sąd Administracyjny, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może się odbywać poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi być każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że organ pierwszej instancji powołując się wprost na "Generalne zasady" orzekł mając na uwadze opinię odwołującą się w swej treści do obowiązujących norm a nie budzi wątpliwości, że przez te obowiązujące normy podmiot opiniujący mógł mieć na uwadze właśnie "Generalne zasady...", zwłaszcza, iż brak jest innych norm obowiązujących, a przeciwnie, z uregulowań prawa obowiązującego możliwe jest wyprowadzenie jednego tylko wniosku, że sprawa w każdym przypadku indywidualnie musi być poddana wnikliwej ocenie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, którą na czas określony udzielono stronie zezwolenia na umieszczenie przedmiotowej reklamy, wynikał zakres koniecznych w ocenie organu wyjaśnień, aby strona mogła otrzymać kolejne zezwolenie, do której to kwestii brak jest jakiegokolwiek odniesienia w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma ta znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1, a mianowicie - jak w sprawie niniejszej - gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem ocena legalności zaskarżonego aktu - dokonana stosownie do postanowień art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 190 p.p.s.a. - prowadzi do uznania, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o brakach postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy lokalizacja przedmiotowej reklamy w pasie drogowym może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podkreślił iż ustalenie tej okoliczności nie może odbywać się wyłącznie poprzez porównanie odległości reklamy od znaków drogowych, lecz powinno zostać szczegółowo i w sposób indywidualny wyjaśnione. Zaznaczyć należy, iż ocena usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2220/05, LEX nr 206535). W niniejszej sprawie natomiast organ I – instancji zamiast dokładnie wyjaśnić kwestię wpływu lokalizacji konkretnego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego z uwzględnieniem powyższych zasad powołał się wyłącznie na zapisy ujęte w "Generalnych zasadach umieszczania reklam" określające minimalną odległość pomiędzy reklamą a znakiem drogowym. Jak wynika z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokument, na który powołał się organ I – instancji, jako ustalony uchwałą, która nie miała umocowania ustawowego, nie może stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. W państwie prawnym administracja publiczna działa bowiem na podstawie prawa wkraczając w sferę praw i obowiązków podmiotów jej niepodporządkowanych wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących a więc ustaw lub aktów normodawczych wydanych na podstawie ustawowego upoważnienia (tak J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005r., str. 465). Organ odwoławczy podkreślając co prawda, iż w jego ocenie organ I - instancji nie nadał "Generalnym zasadom umieszczania reklam" rangi aktu powszechnie obowiązującego wskazuje zarazem, iż decyzja ta jest należycie uzasadniona i wynika z niej, z jakich powodów organ odmówił zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Powyższa konstatacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie znajduje jednak uzasadnienia w sytuacji, w której jedyną podstawą, na jaką powołał się organ I – instancji były wyłącznie zapisy "Generalnych zasad umieszczania reklam" określające, iż odległość pomiędzy nośnikiem reklamowym a znakiem drogowym powinna wynosić co najmniej 20 m. Przypomnieć należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 39 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), dopuszczającego lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jest decyzją o charakterze uznaniowym, co nie oznacza wcale, iż może być decyzją dowolną. Organ administracyjny, aby uniknąć zarzutu dowolności, musi rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. II SA 36/98). W przedmiotowej sprawie nie doszło do szczegółowego wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności, przy czym nie odniesiono się również, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, do kwestii zakresu koniecznych wyjaśnień ujętych w poprzedniej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego od których uzależniono otrzymanie przez skarżącą kolejnego zezwolenia. Z powyższego wynika, że stwierdzone uchybienia procesowe - w zakresie art. 7 i 77 k.p.a. - miały istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem należało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylić zaskarżone decyzje, przy czym orzec o ich niewykonywaniu z mocy art. 152 p.p.s.a. W przeprowadzonym postępowaniu konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w zgodzie ze stanowiskiem NSA zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2007 r. oraz stanowiskiem Sądu zaprezentowanym powyżej, a następnie dokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału w wydanym rozstrzygnięciu z uwzględnieniem zindywidualizowanej oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).