VI SA/Wa 1320/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "L." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej "Prezydent") z [...] stycznia 2017 r., którą nałożono na L. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") karę pieniężną w łącznej kwocie 23.880 złotych za zajęcie pasów drogowych ulic miasta P. bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659), a także art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej "u.d.p.". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] października 2016 r. została przeprowadzona kontrola pasów drogowych ulic P., tj.: [...],[...],[...],[...],[...],[...], która wykazała, że na: słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych, znajdują się reklamy o wymiarach każdej sztuki formatu A-3, o treściach; "[...]": " oraz "[...]": W związku z powyższym Prezydent z urzędu wszczął wobec skarżącej postępowanie w sprawie zajęcia pasów drogowych ww. ulic przez umieszczenie w nich reklam o treści zawierającej ofertę pracy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ pouczył skarżącą o przysługujących jej prawach i obowiązkach w tym postępowaniu. Jednocześnie, na podstawie art. 79 § 1 k.p.a., zawiadomił skarżącą, że [...] listopada 2016 r. zostanie przeprowadzony dowód z oględzin przedmiotowych reklam na okoliczność potwierdzenia ich obecności w pasach drogowych ww. ulic. Nadto, na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnienia w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy kolejne kontrole ww. pasów drogowych zostały przeprowadzone [...] i [...] października 2016 r. oraz [...] listopada 2016 r. Wykazały one, że w pasach tych w dalszym ciągu znajdują się ww. reklamy. Dnia [...] listopada 2016 r. został przeprowadzony zapowiedziany przez Prezydenta dowód w terenie, tj. oględziny pasów drogowych ww. ulic. Na jego podstawie ustalono, że reklamy zostały usunięte z pasów drogowych ulic: [...],[...],[...],[...],[...] w P., natomiast w pasie drogowym ulicy [...] potwierdzono obecność łącznie 5 sztuk reklam o wymiarach każdej sztuki formatu A-3. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną ujawnionych 5 reklam. Skarżąca nie uczestniczyła w oględzinach. W związku z powyższym Prezydent ponownie wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w sprawie, a w szczególności do wskazania decyzji, zezwolenia, umowy, etc., na podstawie której umieszczone zostały ww. reklamy oraz wskazania daty umieszczenia tych reklam z podaniem ich wymiarów i ilości, a także do przedłożenia opinii pod względem plastycznym owych reklam Zespołu do spraw Estetyki Miasta - zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw Estetyki Miasta oraz ustalenia zasad uzgadniania i opiniowania projektów pod względem plastycznym. Skarżąca nie zajęła stanowiska w sprawie, jak również nie wykonała powyższego wezwania. Kolejna kontrola z [...] listopada 2016 r. wykazała, że w pasie drogowym ulicy [...] w dalszym ciągu znajduje się 1 sztuka reklamy, umieszczona na słupie oświetlenia ulicznego, o wymiarach formatu A-3. Kontrola z [...] grudnia 2016 r. potwierdziła zaś, że reklama ta została już usunięta. Prezydent zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dnia [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy nie wnosząc żadnych uwag. W tym stanie rzeczy Prezydent wymierzył skarżącej karę pieniężną w łącznej wysokości 23.880 złotych za zajęcie pasów drogowych ww. ulic bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nich jednostronnych reklam o powierzchni każdej sztuki 0,125 m2 (format A-3: 0,297 m x 0,420 m): • 1 sztuka w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r., tj. za 8 dni, czyli 1 sztuka x 1.0m2 x 10 x 1,50zł x 8 dni = 120 złotych; • 3 sztuki w ul. [...] (droga kategorii krajowej) w okresie od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r., tj. za 8 dni, czyli 3 sztuki x 1.0m2 x 10 x 4zł x 8 dni = 960 złotych; • 5 sztuk w ul. [...] (droga kategorii krajowej) w okresie od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r., tj. za 8 dni, czyli 5 sztuk x 1.0m2 x 10 x 4zł x 8 dni = 1.600 złotych; • 37 sztuk w ul. [...] (droga kategorii krajowej) w okresie od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r., tj. za 8 dni, czyli 37 sztuk x 1.0m2 x 10 x 4zł x 8 dni = 11.840 złotych; • 8 sztuk w ul. [...] (droga kategorii krajowej) w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] listopada 2016 r., tj. za 14 dni, czyli 8 sztuk x 1.0m2 x 10 x 4zł x 14 dni = 4.480 złotych; • 5 sztuk w ul. [...] (droga kategorii krajowej) dnia [...] listopada 2016 r., tj. za 1 dzień, czyli 5 sztuka x 1.0m2 x 10 x 4zł x 1 dzień = 200 złotych; • 1 sztuka w ul. [...] (droga kategorii krajowej) w okresie od [...]listopada 2016 r. do [...] listopada 2016 r., tj. za 15 dni, czyli 1 sztuka x 1.0m2 x 10 x 4zł x 15 dni = 600 złotych; • 2 sztuki w ul. [...] (droga kategorii krajowej) w okresie od [...] października 2016 r. do [...] listopada 2016 r., tj. za 15 dni, czyli 2 sztuki x 1.0m2 x 10 x 4zł x 15 dni = 1.200 złotych; • 3 sztuki w ul. [...] (droga kategorii powiatowej) dnia [...] października 2016 r., tj. za 1 dzień, czyli 3 sztuki x 1.0m2 x 10 x 2,50zł x 1 dzień = 75 złotych; • 2 sztuki w ul. [...] (droga kategorii powiatowej) w okresie od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r., tj. za 7 dni, czyli 2 sztuki x 1.0m2 x 10 x 2,50zł x 7 dni = 350 złotych; • 1 sztuka w ul. [...] (droga kategorii powiatowej) w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] listopada 2016 r., tj. za 7 dni, czyli 1 sztuka x 1.0m2 x 10 x 2,50zł x 7 dni = 175 złotych; • 9 sztuk w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r., tj. za 4 dni, czyli 9 sztuk x 1.0m2 x 10 x 1,50zł x 4 dni = 540 złotych; • 7 sztuk w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r., tj. za 4 dni, czyli 7 sztuk x 1.0m2 x 10 x 1,50zł x 4 dni = 420 złotych; • 1 sztuka w ul. [...] (droga kategorii krajowej) w okresie od [...] października do [...] października 2016 r. , tj. za 8 dni, czyli 1 sztuka x 1.0m2 x 10 x 4zł x 8 dni = 320 złotych; • 5 sztuk w ul. [...] (droga kategorii krajowej) dnia [...] października 2016 r., tj. za 1 dzień, czyli 5 sztuk x 1.0m2 x 10 x 4zł x 1 dzień = 200 złotych; • 6 sztuk w ul. [...] (droga kategorii krajowej) dnia [...] października 2016 r., tj. za 1 dzień, czyli 6 sztuk x 1.0m2 x 10 x 4zł x 1 dzień = 240 złotych; • 2 sztuki w ul. [...] (droga kategorii krajowej) w okresie od [...] listopada 2016 r. do 7 listopada 2016 r., tj. za 7 dni, czyli 1 sztuki x 1.0m2 x 10 x 4zł x 7 dni = 560 złotych. Jako podstawę wymierzenia kary Prezydent wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 10 u.d.p. oraz uchwałę Rady Miasta P. z dnia 30 marca 2004 r. Nr 465/XXIII/04 w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego nr 100, poz. 2457), zmienionej uchwałami Rady Miasta P.: Nr 510/XXVI/04 z dnia 25 maja 2004 r. (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego nr 168, poz. 4318); Nr 129/IX/11 z dnia 19 kwietnia 2011 r. (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego nr 80 poz. 2566); Nr 195/XIII/2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r. (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego nr 171 poz. 5388); Nr 216/XV/2011 z dnia 27 września 2011 r. (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego nr 191 poz. 5802); Nr 237/XVI/2011 z dnia 25 października 2011 r. (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego nr 219 poz. 6663); Nr 377/XXIII/2012 z dnia 24 kwietnia 2012 r. (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego z 28 maja 2012 r., poz. 4357); Nr 453/XXVII/2012 z dnia 25 września 2012 r. (Dz.;Urz.;Woj. Mazowieckiego z 8 października 2012 r., poz. 6786), która za umieszczenie w pasie drogowym reklam - wszystkie pozostałe (za 1m2 pow. reklamy x 1 dzień), dla drogi kategorii gminnej określa stawkę opłaty w wysokości 1,50 zł., dla drogi kategorii powiatowej określa stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł., a dla drogi kategorii krajowej określa stawkę opłaty w wysokości 4,00 zł. (wg poz. 3 tabeli stanowiącej załącznik do uchwały). Prezydent wyjaśnił, że za stronę tego postępowania oraz za właściciela ww. reklam skarżącą uznał, bowiem potwierdzała to treści samych reklam, w których zawarto: nazwę, logo, adres strony internetowej, telefon kontaktowy oraz numer rejestru agencji zatrudnienia skarżącej. Ponadto Prezydent wyjaśnił, że także sama skarżąca nie zakwestionowała zarówno faktu bycia stroną tego postępowania, jak i bycia właścicielem przedmiotowych reklam. Organ wskazał, że reklamy skarżącej, o powierzchni każdej sztuki 0,125 m2 (format A-3: 0,297 m x 0,420 m), umieszczone zostały w ten sposób (na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych), że naruszały przestrzeń nad ww. drogami publicznymi, tj. ulic: [...] (droga kategorii gminnej - działka nr ewid. [...] i [...] obręb [...] w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., stanowiąca pas drogowy tej ulicy), [...] (droga kategorii kraiowei - działka nr ewid. [...] obręb [...] w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., stanowiąca pas drogowy tej ulicy), [...] (droga kategorii krajowej - działka nr ewid. [...] i [...] obręb [...]oraz działka nr ewid [...] obręb [...] w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., stanowiąca pas drogowy tej ulicy), [...] (droga kategorii krajowej - działka nr ewid. [...] obręb [...] w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., stanowiąca pas drogowy tej ulicy), [...] (droga kategorii powiatowej - działka nr ewid. [...] obręb [...] w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., stanowiąca pas drogowy tej ulicy), [...] (droga kategorii krajowej - działka nr ewid. [...] i [...] obręb 1 oraz działka nr ewid. [...] obręb [...] w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., stanowiąca pas drogowy tej ulicy). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała fakt bycia stroną tego postępowania, podnosząc, że w skład [...] wchodzi blisko dziesięć spółek. Wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta w całości i umorzenie postępowania w sprawie; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. SKO w uzasadnieniu skarżonej decyzji na wstępie wyjaśniło, że art. 39 ust. 1 u.d.p. co do zasady zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca dopuścił - na zasadzie wyjątku - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 39 ust. 3 u.d.p) pod warunkiem uzyskania stosowanego zezwolenia, wydanego przez właściwego zarządcę drogi, w formie decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p.). Następnie organ odwoławczy podniósł, że pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. i obejmuje umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, 904 i 961), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej p.r.d., ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651, 1688 i 1936 oraz z 2016 r. poz. 422). Wobec powyższego, oraz mając na uwadze stanowisko skarżącej zawarte w odwołaniu, SKO zauważyło, że w przepisie art. 4 pkt 23 u.d.p. ustawodawca nie postawił wymogu, aby reklama musiała posiadać wyłącznie "własne" elementy konstrukcyjne. Ustawodawca posłużył się bowiem szerokim pojęciem reklamy. W ocenie SKO nie ulega więc wątpliwości, że ujawnione w tym postępowaniu ogłoszenia reklamowe były reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., albowiem stanowiły one nośniki informacji wizualnej, umieszczonej w polu widzenia użytkowników ww. dróg, nie będąc znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej. Zdaniem SKO, wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stronę tego postępowania poprzez wygenerowanie jej danych z Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia. Treść tych danych, w szczególności numer ewidencyjny Rejestru Agencji Zatrudnienia, oraz treść informacji podanych na ujawnionych reklamach, w sposób jednoznaczny wskazują, że reklamy pochodziły od skarżącej. Tak więc to skarżąca, jako właściciel ujawnionych reklam, obowiązana była uzyskać na ich umieszczenie w ww. pasach drogowych stosowne zezwolenia, jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. SKO potwierdziło, że skarżąca w toku postępowania przed Prezydentem nie zakwestionowała faktu bycia stroną tego postępowania, ani że jest właścicielem przedmiotowych reklam, nie negowała też samych ustaleń organu. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie ulega również wątpliwości – co potwierdzają załączone do akt mapy, że sporne reklamy zlokalizowane były w pasach drogowych dróg publicznych wskazanych powyżej ulic, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Za niezasadny organ uznał zarzut skarżącej, jakoby nie została poinformowana o terminach oględzin, której jej zdaniem miały miejsce w dniach 24, 27 i 31 października 2016 r., 7 i 30 listopada 2016 r. oraz 9 grudnia 2016 r. SKO podało, że w tych daniach nie miały miejsca oględziny pasów drogowych, ale ich kontrole, o których zarządcy dróg nie mają obowiązku informowania. Wyjaśnił jednocześnie, że dowody z kontroli podlegają ocenie, jak każdy inny dowód na podstawie art. 80 k.p.a. Nie są to jednak dowody z oględzin, dla przeprowadzenia których wymagane jest zawiadomienie strony. SKO podało, że oględziny w tej sprawie miały miejsce wyłącznie 15 listopada 2016 r. i skarżąca została powiadomiona o ich przeprowadzeniu, ale nie stawiła się w wyznaczonym terminie. SKO stwierdziło, że w sprawie prawidłowo ustalone także okresy zajęcia przedmiotowych pasów drogowych, a to w oparciu o dokumentację z przeprowadzonych kontroli i protokół oględzin. Reasumując SKO wskazało, że Prezydent w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary za zajęcie ww. pasów drogowych, czyniąc to zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. oraz stawkami opłat ustalonych uchwalą Rady Miasta P. z dnia 30 marca 2004 r. Nr 465/XXIII/04 w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta P. i uchwałami ją zmieniającymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Leasingteam sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie podniosła te same zarzuty, co w odwołaniu, tj. zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez; a. bezpodstawne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym uznanie, że nie zakwestionowała okoliczności bycia stroną tego postępowania, podczas gdy zaprzeczała temu, aby była podmiotem, który powinien brać udział w sprawie oraz, że umieściła, bądź zleciła umieszczenie, ogłoszeń w kwestionowanych miejscach; b. nie ustalenie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, kto jest właścicielem opisywanej w sprawie reklamy; c. nie ustalenie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości czy reklamy rzeczywiście znajdowała się w obrębię pasa drogowego; d. przyjęcie, że zawarcie w ogłoszeniach treści "[...]" wskazuje, że właścicielem oraz podmiotem umieszczającym te ogłoszenia była skarżąca, podczas gdy nie są to tożsame podmioty, a w skład [...] wchodzi blisko dziesięć spółek; e. bezpodstawne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, że z treści kwestionowanych ogłoszeń wynika, że skarżąca powinna być stroną postępowania z uwagi na występowanie w ich treści jej nazwy, logo, adresu strony internetowej, co w sprawie nie miało miejsca; f. bezpodstawne przyjęcie, że numer telefonu oraz adres e-mail podany w ogłoszeniu należy do niej, podczas gdy wniosków tych nie da się wywieść z przeprowadzonego w sprawie materiału dowodowego; g. bezpodstawne przyjęcie, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, podczas gdy przepis zezwalający na nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego może być zastosowany wyłącznie w stosunku do strony, którą powinien być podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego, którym ona nie jest; 2. art. 28 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. poprzez uznanie skarżącej za stronę postępowania pomimo, że nigdy nie była ona właścicielem reklamy, nie dokonała jej umieszczenia w kwestionowanych przez organ miejscach, a w konsekwencji nie umorzenie postępowania administracyjnego; 3. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną, gdyż [...] Sp. z o.o. nie umieszczała kwestionowanych ogłoszeń w miejscach i czasie wskazanych w decyzji; 4. art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie powiadomienie skarżącej o terminach oględzin jakie odbyły się w dniach: 24 października 2016 r., 27 października 2016 r., 31 października 2016 r., 7 listopada 2016 r., 30 listopada 2016 r., 9 grudnia 2016 r.; podczas gdy naruszone przez organ przepisy wymagają zawiadomienia strony o przeprowadzeniu oględzin przynajmniej na siedem dni przed ich terminem, a strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, przy czym określenie "oględzin pasów drogowych" jako "kontroli pasów drogowych" nie wyłączało zastosowania tych przepisów w sprawie, co w konsekwencji pozbawiło ją możliwości czynnego udziału w czynnościach dowodowych; 5. art. 76 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 76a § 1, 2 i 2a k.p.a. poprzez uznanie, że wydruk ze strony internetowej, na której znajduje się rejestr podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia może być potraktowany jako dowód w sprawie (wskazujący na [...] sp. z o.o. jako stronę postępowania), podczas gdy postępowanie to prowadzi do obejścia przepisu o dowodzie z dokumentów urzędowych, jakim w tym wypadku powinno być stosowne zaświadczenie z rejestru. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem jest reklamą w świetle tego przepisu, podczas, gdy pod pojęciem reklamy należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi", a zatem za reklamę w rozumieniu ww. ustawy nie może zostać uznana sama "informacja wizualna" w postaci plakatu reklamowego bowiem, sama kartka papieru nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych i mocujących; 2. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie polegające na umieszczeniu kwestionowanego ogłoszenia na slupie oświetleniowym jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zarówno skarżonej decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należało odnieść się do tych zarzutów skarżącej, które związane są z zakwestionowaniem uznania skarżącej za stronę postępowania. Skarżąca twierdzi, że nigdy nie była właścicielem reklamy, nie dokonała umieszczenia reklamy we wskazanych przez organ miejscach. Ponadto skarżąca podnosi, że wydruk ze strony internetowej, na której znajduje się rejestr podmiotów jest niewystarczający do przyjęcia, że [...] sp. z o.o. jest stroną postępowania, bowiem w skład "[...]" wchodzi blisko dziesięć spółek. Ustosunkowując się zatem do tej grupy zarzutów Sąd podzielił stanowisko SKO, że strona tego postępowania została ustalona prawidłowo. W ocenie Sądu wystarczające było zatem posłużenie sie przez organ w rozpoznawanej sprawie danymi z Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia uzyskanymi w drodze wydruku ze stron internetowych tego Rejestru. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065.t.j.) prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług pośrednictwa pracy jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności gospodarczej", i wymaga wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, zwanego dalej "rejestrem". W myśl art. 18d ust. 1 ww. ustawy rejestr prowadzi marszałek województwa właściwy dla siedziby podmiotu ubiegającego się o wpis. Rejestr jest jawny i może być prowadzony w formie dokumentu elektronicznego (ust.2). Natomiast stosownie do art. 18e ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy: 1. Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na podstawie pisemnego wniosku o wpis do rejestru, złożonego przez podmiot zamierzający prowadzić agencję zatrudnienia, zawierającego następujące dane: 1) oznaczenie podmiotu ubiegającego się o wpis do rejestru; 2) adres zamieszkania lub siedziby podmiotu oraz adresy, pod którymi będzie prowadzona działalność, wraz z nazwą gminy i województwa oraz numerem telefonu; 3) oznaczenie formy prawnej prowadzonej działalności; 4) numer identyfikacji podatkowej NIP; 5) numer wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo informację o wpisie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej - w przypadku przedsiębiorcy; 6) adres poczty elektronicznej, o ile podmiot taki adres posiada. 2. Wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, podmiot: 1) składa oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że: 1) dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru są kompletne i zgodne z prawdą; 2) znane mi są i spełniam warunki prowadzenia agencji zatrudnienia odpowiednio w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego lub pracy tymczasowej - określone w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy."; 2) przedstawia do wglądu dowód dokonania opłaty, o której mowa w art. 18k ust. 1, lub składa jego kopię. 3. Oświadczenie powinno również zawierać: 1) oznaczenie podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia oraz adres zamieszkania lub siedziby; 2) oznaczenie miejsca i datę złożenia oświadczenia; 3) podpis osoby uprawnionej do reprezentowania podmiotu, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji. Tak więc, z akt sprawy wynika, że numer wskazany w spornych ogłoszeniach, a mianowicie nr rejestru Agencji Zatrudnienia – 636 pokrywa się z numerem ewidencyjnym Rejestru Agencji Zatrudnienia wskazanym w wypisie z rejestru, wygenerowanym z systemu przez organ. W ocenie Sądu jest to jednoznaczny i wystarczający dowód, że sporne ogłoszenia pochodzą od skarżącej, a zatem nikt inny jak tylko skarżąca mogła być uznana przez organ za właściciela reklamy. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest właściciel danego obiektu/reklamy. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio, właściciel obiektu/reklamy umieszczonego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 204/10, czy też wyrok z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2505/12, LEX nr 1321627). W konsekwencji, Sąd podzielił ustalenie organu, że treść tych danych, w szczególności numer ewidencyjny Rejestru Agencji Zatrudnienia w powiązaniu z informacjami podanymi w treści tych ogłoszeń reklamowych, w sposób jednoznaczny wskazują, że owe ogłoszenia o pracy pochodziły od skarżącej. Z tych przyczyn zarzuty skargi, kwestionujące uznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego błędnej wykładni przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p., a mianowicie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem może być uznana za reklamę, Sąd uznał, że zarzut ten jest niezasadny, W szczególności, zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych definicją reklamy - reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., p. 199, 443 i 774), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach, wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r.p. 1137 z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.). Według oceny Sądu, organy słusznie uznały, że arkusze papieru można uznać za nośnik informacji wizualnej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, stanowiący reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wbrew argumentom skarżącej, reklama to nie tylko urządzenie, obiekt budowlany. Istotne jest, jaka jest treść i cel reklamy. Reklamą jest z pewnością informacja o towarach i usługach oraz zachęta potencjalnych klientów do nabycia reklamowanych towarów lub świadczonej usługi. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2094/15 uznał za reklamę przyklejony do słupa plakat reklamujący skorzystanie z usług kredytowych spółki. Także w niniejszej sprawie skarżąca ogłoszenia o pracy skarżąca umieściła na nie należących do niej obiektach, znajdujących sie w pasie drogowym. Inaczej mówiąc, skarżąca wykorzystała nie należące do niej miejsca, znajdujące się w przestrzeni tzw. publicznej (na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych) na swoje potrzeby, nie ponosząc z tego tytułu żadnych opłat. Sąd podziela też stanowisko SKO, że to skarżąca, jako właściciel ujawnionych reklam, obowiązana była uzyskać na ich umieszczenie w ww. pasach drogowych stosowne zezwolenia, jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Dlatego też Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził w sprawie materiał dowodowy, którego skarżąca skutecznie nie podważyła. Z dowodów tych wynika, że w ww. okresach, szczegółowo opisanych w osnowie zaskarżonej decyzji, skarżąca, bez zezwolenia zarządcy zajmowała pas drogowy. W niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność nałożenia kary pieniężnej i organy zastosowały się do obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 u.d.p. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3647/15 "Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też w jego niezłożeniu. Wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia, spóźnionego złożenia, bądź zajęcia pasa, gdy wniosek mimo złożenia nie został rozpoznany, jednak strona pas drogowy zajęła. Organ administracji nie ma również możliwości miarkowania wysokości kary." LEX nr 2399169. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie powiadomienie skarżącej o terminach oględzin, Sąd uznał, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. W tym zakresie organ wyjaśnił, że oględziny w tej sprawie miały miejsce wyłącznie 15 listopada 2016 r. i skarżąca została powiadomiona o ich przeprowadzeniu, ale nie stawiła się w wyznaczonym terminie. W pozostałe dni odbyły się kontrole w pasach drogowych, o których skarżąca nie musiała być zawiadomiona. Sąd zwraca uwagę, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157 z glosą aprobującą W. Tarasa OSP z 2007, z.3, poz. 26) uznając, że nie każde naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wykazała, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Rozstrzygnięcia organów zostały wydane na podstawie wystarczającego i prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Sąd stoi zatem na stanowisku, że organy dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 80 k.p.a. W związku z powyższym, zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.