VI SA/Wa 1340/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zwane dalej organem II instancji po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwana dalej skarżącą, od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także organ I instancji lub ZDM) z dnia [...] marca 2007r., nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rej. ul. Ż. w celu umieszczenia obiektu reklamowego w dniach 1 stycznia – 1 marca 2007r. i odmowy wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego od dnia 2 marca 2007r. - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2006r. do ZDM wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona – powołując się na przepis art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych – wystąpiła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie ww. odcinka pasa drogowego, w celu funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, poczynając od dnia 1 stycznia 2007r. do dnia 31 grudnia 2007r. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku organ I instancji działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 104 k.p.a. – wydał zezwolenie na zajęcie ww. pasa drogowego celem umieszczenia obiektu reklamowego na okres od 1 stycznia 2007r. do 1 marca 2007r., ustalając jednocześnie warunki tego zajęcia oraz stosowną opłatę, a także odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego od dnia 2 marca 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż rozpatrując sprawę wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004r. a 2005r.). Organ powołał się na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg podjęcia działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku skarżącej oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię. Pod rozwagę wziął również fakt, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji uznał, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto organ wskazał, iż badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Na poparcie ww. organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Jednakże organ - kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony – stwierdził, iż zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ prowadził niniejsze postępowanie, a więc w okresie od dnia 1 stycznia 2007r. do dnia wydania decyzji. Od powyższej decyzji skarżąca spółka odwołała się do organu II instancji, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 6 k.p.a. (zasadę legalności), polegające na wydaniu decyzji przez osobę nieposiadającą ważnego umocowania do wydania i podpisania spornego rozstrzygnięcia, a także polegające na naruszeniu przez ZDM konstytucyjnie gwarantowanej równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w sposób dyskryminujący stronę skarżącą w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki funkcjonują w pasach dróg o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., 2. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie, iż w przedmiotowym przypadku spełnione zostały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, 3. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego w obszarze ulic wymienionych na wstępie może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca zarzuciła, iż organ I instancji nie wskazał konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców na obszarze funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Zdaniem skarżącej organ nie przedstawił żadnych wiarygodnych ekspertyz w przedmiocie wpływu konkretnego urządzenia reklamowego skarżącej spółki na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie objętym wnioskiem. Strona zarzuciła, iż dane oraz wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów są całkowicie niewiarygodne a owy dokument nie nosi waloru naukowego. Z treści jej przytoczono jedynie wybiórczo i subiektywnie kompilację wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Nadto zdaniem strony opinia ta została podpisana przez osobą nie posiadającą uprawnienia do jej wydania w imieniu ww. instytutu badawczego. W konsekwencji strona uznała, iż opinia ta nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. W ocenie strony skarżącej organ nie udowodnił w uzasadnieniu decyzji istnienia realnego zagrożenia, które przesądzałoby o konieczności nadania przedmiotowemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego w jej opinii nałożenie tego rygoru stanowiło naruszenie wskazanych norm prawa. Ponadto skarżąca spółka podniosła, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogowym innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Fakt ten w ocenie skarżącej wskazuje na dyskryminującą postawę organu. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej od ww. decyzji organu I instancji, organ II instancji – działając na podstawie przepisu art. 127 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji i przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007r. (VISA/Wa 1023/07), w którym szeroko została omówiona problematyka lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ odnosząc się kolejno do zarzutów odwołania doszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podpisane przez uprawnioną osobę, a rygor natychmiastowej jej wykonalności został nadany w sposób prawidłowy, gdyż możliwość jego nadania pozostawała w sferze uznaniowości administracyjnej organu rozstrzygającego, z czego ZDM skorzystał i dokonując interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego orzekł o jego nadaniu. Organ II instancji wskazał także, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od naczelnej zasady głoszącej, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Zatem wszelkie odstępstwa od powyższej zasady stanowią wyjątek i wymagają szczególnego uzasadnienia. To powoduje, że decyzja administracyjna podejmowana w tej materii jest decyzją uznaniową, co nie oznacza dowolną. Ustawodawca mając na uwadze przede wszystkim ochronę zdrowia, życia i mienia uczestników ruchu drogowego pozostawił możliwość odstępstwa od wspomnianej zasady, jednakże nie w sposób dowolny, ale po rozważeniu wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, co w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo dokonał. Jak podniesiono zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego to nie organ administracyjny musi wykazać, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Na poparcie powyższego przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005r. (OSK 1026/04), w którym NSA uznał za oczywisty negatywny wpływ reklam na koncentrację uczestników ruchu drogowego. Skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na: ▪ przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie przyjętej tezy o rzekomym zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego; ▪ braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie w konsekwencji świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych; 2) art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowego obiektu reklamowego. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie uczynił. Skarżąca stwierdziła, iż brak jest w obowiązujących przepisach proceduralnych normy, która wyłączałaby stosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem strony skarżącej fakt niezgromadzenia przez organ materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie świadczy, iż sporny nośnik reklamowy faktycznie nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Reasumując strona skarżąca uznała, iż organy obu instancji nie wykazały realności zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym, a także nie powołały konkretnych i wiarygodnych dowodów, które świadczyłyby o słuszności stanowisk zaprezentowanych w decyzjach tych organów. Skarżąca uznała jednocześnie, iż organy – wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a. – nie uzasadniły, dlaczego zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone we wcześniejszych decyzjach udzielających zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Ponadto strona uznała, iż organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie - błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem – jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007r., (I OSK 400/06) – regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, który - jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia – dotyczy zajęcia pasa drogi, które rozpocznie się w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do obiektów budowlanych funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga skarżącej spółki nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotowe rozstrzygnięcia nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., (I OSK 1090/06, nie publik.). Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, nie będzie w zgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek jaki stanowi ww. przepis został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Odnosząc się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie przyjęto, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Z uwagi, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i są stypizowane to nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu należy wskazać, iż organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Zarządca drogi miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego w porannym szczycie. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. ZDM uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia. Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony i zobowiązany uznać, czy reklama skarżącej spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za zapewnienie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania, czy analizy dotyczącej kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, jak wspomniano na wstępie to chwilowe zatrzymanie wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie), niewątpliwie powodujące dekoncentrację kierowców. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Zatem takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają zazwyczaj większego, istotnego znaczenia dla kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej. Problem pojawia się w sytuacji przeciwnej gdy pojazd prowadzi niedoświadczony kierowca i każde nadmierne zaangażowanie jego uwagi może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść trzeba, że podstawowym zarzutem strony jest stwierdzenie, że w sprawie przyjęto niewłaściwą podstawę prawną decyzji. W ocenie skarżącej winien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1, nie zaś przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Ten ostatni przepis mówi bowiem o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych po raz pierwszy, a więc obiektów nowych, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących, które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Na poparcie przedstawionej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 powołano w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., (I OSK 400/06). Ustosunkowując się do powyższego Sąd zmuszony jest podkreślić, iż z poglądem wyrażonym przez stronę skarżącą nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r., (I OSK 811/06). Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje bowiem instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu naganna praktyka polegająca na zwlekaniu z demontażem nośników reklamowych po upływie terminu zezwolenia i próbie wymuszania na zarządcy drogi wydania zezwolenia na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja. W związku z tym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi następnie po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 cyt. ustawy polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia), np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w przedmiotowym pasie drogowym na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż zarządca drogi nie był obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych przesuwa ciężar dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem takowego zezwolenia. Zatem to podmiot wnioskujący winien przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione, i że nie będzie miało negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że to skarżąca spółka występując z kolejnym wnioskiem winna udowodnić istnienie okoliczności uzasadniających jego wydanie. Jednakże mimo tego obowiązku nie przedstawiła żadnych okoliczności potwierdzających zasadność wydania kolejnego zezwolenia. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił udzielenia tej zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami. W tym miejscu nadmienić należy, że ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani też chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, a które zadość czyniłyby odstąpieniu od ww. zasady dania pierwszeństwa bezpieczeństwu w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Reasumując zgoda na umieszczenie reklamy powinna być poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama umieszczona w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego, a jej umieszczenie jest uzasadnione, np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze, ect. W przeciwnym razie, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie organ miał obowiązek odmówić wydania wnioskowanego zezwolenia, co uczynił. Jednocześnie wykazał w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi istotnych zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.