VI SA/Wa 1357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi P. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2008 oraz ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego tego udziału i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia części podmiotów zobowiązanych do pokrycia dopłaty postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca – P. w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w prawidłowym trybie i terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE"), którą ustalono przedsiębiorców telekomunikacyjnych – w tym skarżącą, jako obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2008 (dalej "Dopłata 2008" – pkt I) oraz ustalono dla tych przedsiębiorców jednolity wskaźnik procentowy tego udziału (pkt II), a także umorzono postępowanie w tej sprawie w stosunku do niektórych podmiotów (pkt III). W skardze tej, którą należycie opłacono, zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku podano, że zaskarżona decyzja będzie stanowić podstawę do podjęcia przez Prezesa UKE dalszych kroków w zakresie egzekucji Dopłaty 2008, w tym przede wszystkim do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań poszczególnych przedsiębiorców (art. 98 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne). Fakt ów spowoduje trudne do odwrócenia skutki, gdyż stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, w wyniku której zostaną wydane (102) decyzje określające wysokość zobowiązań poszczególnych przedsiębiorców, będą musiały zostać usunięte z obiegu prawnego. Zasadnym jest zatem niedopuszczenie do powstania tego rodzaju sytuacji. Powyższe zdaniem skarżącej powoduje również istotne niebezpieczeństwo powstania po stronie przedsiębiorców szkody majątkowej, zwłaszcza w kontekście podnoszonych w skardze okoliczności, zgodnie z którymi skarżona decyzja została wydana z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postepowania administracyjnego, jaką jest zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.). Wada ta jest powszechnie uważana za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, a jakiekolwiek świadczenia wyegzekwowana w oparciu o nieważną decyzję powinny być uznane za szkodę majątkową stron. W ocenie skarżącej podniesione przez nią w tym zakresie okoliczności pozostają obiektywne i możliwe do zweryfikowania już w oparciu o treść skargi, bez przeprowadzania szczegółowego postępowania. Powodują one zasadność wstrzymania wykonania skarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Do skargi zostało załączone stosowne pełnomocnictwo oraz odpis z KRS skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o nie uwzględnianie wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. W jego ocenie wniosek nie został uzasadniony w sposób pozwalający na zadośćuczynienie żądaniu skarżącej, bowiem nie wykazano w nim istnienia okoliczności, o których mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Odpisy skargi, jako że to w niej został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji, doręczono uczestnikom niniejszego postępowania, celem zajęcia przez nich swoich stanowisk w tej kwestii. Stanowiska zajęli: C. SA z siedzibą w [...] (dalej "P."), O. SA z siedzibą w [...] (dalej "O.); J. K.; U. sp. z.o.o. z siedzibą w [...] (dalej "U."); V. SA z siedzibą w [...] (dalej "V."); A. SA z siedzibą w [...] (dalej "A."); i. SA z siedzibą w [...] (dalej "i.") oraz E. SA z siedzibą w [...] (dalej "E."). Sąd zauważa, że spółki: A.; i. oraz E. są reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, a mimo to w ich pismach, w których wyraziły swoje stanowiska, nie zostały zawarte oświadczenia wymagane w świetle przepisu art. 66 § 1 p.p.s.a., jak również nie zostały do nich załączone potwierdzenia doręczenia tych pism pełnomocnikowi skarżącej, który sporządził skargę. W związku z powyższym Sąd nie wziął pod uwagę stanowisk tych spółek. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie zwrócił ww. pism pełnomocnikom wskazanych spółek, bowiem są to pisma przewodnie, w których pełnomocnicy zgłosili swój udział w postępowaniu i do których załączyli stosowne pełnomocnictwa oraz odpisy z KRS swoich mandantów. P. stwierdził, że wniosek skarżącej budzi zasadnicze wątpliwości. W jego ocenie skarżąca "nie podołała ciężarowi uprawdopodobnienia w przedmiotowym zakresie". Wskazał, że konieczności wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu nie można utożsamiać z "trudnymi do usunięcia skutkami" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. W jego ocenie na zasadność wniosku o wstrzymanie nie może mieć także żadnego wpływu ewentualna wadliwość skarżonej decyzji (art. 139 k.p.a.). Podano wyrażono pogląd, że w oparciu o skarżoną decyzję "nie można wyegzekwować jakiegokolwiek świadczenia", gdyż to nastąpi dopiero w oparciu o decyzje, w których organ określi wysokości kwot, które będą następnie musieli uiścić przedsiębiorcy zobowiązani do pokrycia Dopłaty 2008. O. wnosząc o nie uwzględnianie wniosku skarżącej wskazało, że skarżona decyzja w minimalny sposób zmieniła wskaźnik procentowy udziału w Dopłacie 2008 – zmianie uległa bowiem jego szósta cyfra po przecinku, zatem nie wywoła to niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków dla przedsiębiorców zobowiązanych do udziału w jej pokryciu. O. stwierdziło także, że w odniesieniu do zakazu reformations in peius nadrzędne są zasady wyrażone w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. Pan J. K. oświadczył jedynie, że zgadza się ze stanowiskiem skarżącej i przychyla się do wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. U. przychylając się do wniosku skarżącej podkreśliła, że niewstrzymanie wykonania skarżonej decyzji wiązać się będzie z prowadzeniem przez Prezesa UKE kolejnych - ponad 100 postępowań i wydaniem kolejnych decyzji, które to – po ewentualnym uchyleniu skarżonej decyzji, będą musiały zostać usunięte z obrotu prawnego, co z kolei będzie się wiązać z dużym nakładem sił i środków (postanowienie NSA II GZ 770/15). Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne sumy pieniężne uiszczone na pokrycie Dopłaty 2008 nie będą się znajdowały na rachunku bankowym organu, gdyż jest on zobowiązany do ich niezwłocznego przekazania wyznaczonemu przedsiębiorcy. Zatem odzyskanie owych środków finansowych, po ewentualnym uchyleniu skarżonej decyzji, będzie skomplikowane. W tym kontekście podniesiono także, że ustawa Prawo telekomunikacyjne nie określa procedury zwrotu przez wyznaczonego przedsiębiorcę już pobranych dopłat. W ocenie U. wniosek o wstrzymanie należy badać przez pryzmat całego runku i interesów wszystkich uczestników tego postępowania, a nie wyłącznie z perspektywy pojedynczego przedsiębiorcy - skarżącej. U. przyznało także rację skarżącej, że ocena rozpoznawanego wniosku nie może być dokonana bez wzięcia przy tym pod uwagę charakteru i wagi zarzutów stawianych skarżonej decyzji. Przyznał jednocześnie, że ma świadomość, że na tym etapie postępowania nie można badać słuszności zarzutów skargi. V. SA przyznając, że wprawdzie na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie bada legalności wydania decyzji, stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie można pominąć zarzutów skargi, które są zasadne, zwłaszcza w odniesieniu do naruszenia zakazu z art. 139 k.p.a. Skoro wadliwość skarżonej decyzji jest oczywista, to nie sposób nie wstrzymać jej wykonania, gdyż spowoduje to trudne, wręcz niemożliwe do odwrócenia skutki, które wykazała skarżąca. Poza tym wyjaśniono, że zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne sumy pieniężne uiszczone na pokrycie Dopłaty 2008 nie będą się znajdowały na rachunku bankowym organu, gdyż jest on zobowiązany do ich niezwłocznego przekazania wyznaczonemu przedsiębiorcy. Zatem odzyskanie owych środków finansowych, po ewentualnym uchyleniu skarżonej decyzji, będzie skomplikowane. W tym kontekście podniesiono także, że ustawa Prawo telekomunikacyjne nie określa procedury zwrotu przez wyznaczonego przedsiębiorcę już pobranych dopłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), dalej "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania zatem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę o to wnioskującą okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nadto, uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. To na stronie wnioskującej ciąży bowiem obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na wstępie należy wyjaśnić także, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może znaleźć zastosowanie jedynie w stosunku do takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przykładowo w postanowieniu z 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 852/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Natomiast w postanowieniu z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Reasumując Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy skarżąca w sposób przekonywujący i pełny wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy przesłanki te istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w tej sprawie została objęta decyzja, którą Prezes UKE po pierwsze ustalił krąg przedsiębiorców telekomunikacyjnych, do którego zaliczył skarżącą, obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2008, po wtóre ustalił dla tych przedsiębiorców jednolity wskaźnik procentowy tego udziału, a także umorzył postępowanie w tej sprawie wobec części podmiotów, które były zobowiązane do pokrycia przedmiotowej dopłaty. Zdaniem Sądu skarżona decyzja jest rozstrzygnięciem, któremu nie można przydać przymiotu wykonalności. Z faktu ustalenia kręgu przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do pokrycia Dopłaty 2008, do którego zakwalifikowano m.in. skarżącą, nie wynika żadne zobowiązanie, zakaz, czy uprawnienie samo w sobie. Podmioty te, w oparciu o skarżoną decyzję, otrzymały jedynie określony status – tj. przedsiębiorcy zobowiązanego do udziału w pokryciu Dopłaty 2008, który bez dalszych działań Prezesa UKE, nic nie czyni. Uzyskanie tego statusu implikuje jedynie, że Prezes UKE w stosunku do tych przedsiębiorców, w przyszłości wyda niezależne, odrębne decyzje, tym razem wymiarowe, ostatecznie określające kwoty pieniężne, jakie każdy z nich będzie zobowiązany uiścić, celem pokrycia Dopłaty 2008. W ocenie Sądu także ustalenie jednolitego wskaźnika procentowego, jakkolwiek będzie miało przełożenie na dalsze postępowania Prezesa UKE w sprawie Dopłaty 2008, to na chwilę obecną jego określenie – samo w sobie, nie wywołuje po stronie skarżącej, oraz innych przedsiębiorców, żadnych bezpośrednich skutków. Wyznaczenie owego wskaźnika, bez wydania decyzji określającej – bez wątpienia przy jego użyciu, konkretnej kwoty wyrażonej w złotówkach nie nadaje się do wykonana. Sąd zauważa, że także z uzasadnienia badanego wniosku nie wynika na czym miałoby/mogłoby polegać wykonanie przez skarżącą skarżonej decyzji w jej ocenie. Co, jako strona, do której owa decyzja została skierowana, ma uczynić, bądź zaprzestać, aby osiągnąć stan zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w skarżonej decyzji. Sąd zapoznawszy się z uzasadnieniem rozpoznawanego wniosku, jak również z wyrażonymi przez uczestników niniejszego postępowania stanowiskami stwierdza, że traktują one tak, jakby ich przedmiotem była nie skarżona decyzja, ale decyzja, którą określono kwoty pieniężne, jakie każdy z nich będzie zobowiązany w przyszłości uiścić, celem pokrycia Dopłaty 2008. Potwierdzeniem tego jest podniesienie kwestii, że ustawa Prawo telekomunikacyjne nie przewiduje procedury zwrotu przez wyznaczonego przedsiębiorcę już uiszczonych dopłat w sytuacji, gdy decyzje ustalające te dopłaty – kwoty, zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego. Na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego - póki Prezes UKE nie wydał decyzji przewidzianej w art. 99 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne (a z akt tej sprawy to nie wynika), nawet jeżeli możliwym jest samodzielne ustalenie owych kwoty, jakie m.in. skarżąca będzie zobowiązana w przyszłości uiścić, nie można próbować wstrzymać wykonania zapłaty tych kwot, poprzez próbę "pośredniego" wstrzymania skarżonej decyzji, która, jak wskazano już powyższej, nie nosi zdaniem Sądu przymiotu wykonalności, i takiego jej przymiotu skarżąca nie wykazała. Wypada również przypomnieć, że sama skarżąca w uzasadnieniu wniosku podała, że zaskarżona decyzja dopiero będzie stanowić podstawę do podjęcia przez Prezesa UKE dalszych kroków w zakresie egzekucji Dopłaty 2008, w tym przede wszystkim do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań poszczególnych przedsiębiorców (art. 98 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne). Zatem jeżeli skarżona decyzja dopiero będzie podstawą do podjęcia przez Prezesa UKE dalszych kroków w zakresie egzekucji Dopłaty 2008 (art. 98 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne), to ta nowo wydana decyzja – wymiarowa, będzie rodzić po stronie skarżącej skutek w postaci uszczuplenia jej majątku, którą będzie można rozpatrywać, jako ewentualną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. W odniesieniu do podniesionej przez skarżącą kwestia trudności związanych z wyeliminowaniem przez Sąd skarżonej decyzji już po tym, jak Prezes UKE wydał decyzje ustalające określone kwoty, niewątpliwie może nastąpić, jednakże nie uzasadnia to żadnej z ustawowych przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w odniesieniu do skarżonej decyzji. Sytuacja taka z pewnością nie może również zostać zaliczona do nieodwracalnych. Procedura administracyjna przewiduje tryb postępowania w przypadku, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która w późniejszym czasie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oczywiście takie postępowanie jest złożone i wymaga czasu, jednakże nie uzasadnia przez to wstrzymania skarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że badając wniosek skarżącej – reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie znalazł w nim jakiejkolwiek próby dowiedzenia, że skarżony akt nadaje się do wykonania, a w konsekwencji, że można go skutecznie uczynić przedmiotem wniosku o zastosowanie tymczasowej ochrony, przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. W sprawie zabrakło również przedstawienia przez skarżąca jakichkolwiek dowodów - dokumentów, które Sąd mógłby ocenić z tego punktu widzenia. Oczywiście Sąd rozpoznając taki wniosek obowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Nie mniej, nie jego rolą jest "wybierać – decydować", które to dokumenty mają zostać wzięte pod rozwagę oraz na jaką/jakie okoliczności. To na skarżącej, tym bardziej, że reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, ciążył powyższy obowiązek, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na koniec Sąd przypomina, że w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku skarżąca, żądając wstrzymania wykonania skarżonej decyzji, wskazała, że owa decyzja jest dotknięta takimi wadami, które powszechnie uważane są przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, a jakiekolwiek świadczenia wyegzekwowane w oparciu o nieważną decyzję, powinny być uznane za szkodę majątkową stron. Stwierdziła przy tym także, że owe okoliczności pozostają obiektywne i możliwe do zweryfikowania już w oparciu o treść skargi, bez przeprowadzania szczegółowego postępowania. W pierwszym rzędzie Sąd odwołuje się do wyrażonego już powyżej stanowiska, że skarżona decyzja, w żadnym razie nie rodzi po stronie skarżącej konieczności uiszczenia jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego na okoliczność pokrycia Dopłaty 2008. W odniesieniu do skarżonej decyzji nie można zatem odnosić, że "jakiekolwiek świadczenia wyegzekwowane w oparciu o nieważną decyzję, powinny być uznane za szkodę majątkowa stron". Stanowczego podkreślenia wymaga także, że ustawodawca w żadnym przypadku nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może zatem badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. W związku z tym zarzuty dotyczące samej decyzji, w żadnym razie nie mogą mieć wpływu na ocenę zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania owej decyzji. Jednocześnie Sąd zauważa, że art. 61 § 6 p.p.s.a. w 2015 r. uległ nowelizacji, zgodnie z którą wstrzymania wykonania skarżonej decyzji można żądać również po wydaniu rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. Rekapitulując Sąd stwierdza, że wniosek skarżącej o przyznanie jej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania skarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony, gdyż decyzja będąca jego przedmiotem nie nosi przymiotu wykonalności, a w konsekwencji nie można z nią wiązać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.