VI SA/Wa 142/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi H. G. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatkowych oznaczeń taksówek postanawia: odrzucić skargę Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek ([...]) Rada W. wprowadziła - w odniesieniu do taksówek - obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń określonych w jej załączniku. Dotyczyły one zewnętrznego oznakowania taksówek (w tym sposobu eksponowania numeru bocznego taksówki, herbu W.), tabliczki informującej o cenach stosowanych i maksymalnych oraz wyglądu identyfikatora kierowcy. Uregulowano także zasady wydawania ww. identyfikatora. W § 7 ust. 4 załącznika do uchwały postanowiono, że identyfikator jest wydawany na wniosek przedsiębiorcy, jeżeli zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy spełniają wymagania niezbędne do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.). W § 7 ust. 5 mowa jest zaś o tym, że identyfikator może otrzymać także przedsiębiorca osobiście wykonywujący przewozy, który posiada ważną licencję, wydana na podstawie 5-letniej praktyki. Stosownie do § 2 uchwały przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, zobowiązani zostali do zmiany posiadanych oznaczeń, które nie spełniają wymagań określonych w niniejszej uchwale, nie później niż w okresie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. H.G. (zwany dalej "skarżący") w piśmie z dnia [...] października 2014 r. wezwał Radę W. do usunięcia naruszeń prawa poprzez zmianę treści ww. uchwały w sposób powodujący zrównanie zasad wydawania identyfikatorów dla taksówkarzy wykonujących zawód osobiście oraz tych świadczących usługi na rzecz innego przedsiębiorcy oraz o uchylenie treści uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w ww. zakresie i zastąpienie jej inną uwzględniającą założenia równego traktowania przedsiębiorców. Ww. wezwanie pozostało bez odpowiedzi Rady W. H.G. złożył skargę na powyższą uchwałę wnosząc o: a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, alternatywnie stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4 i ust. 5 załącznika do ww. uchwały; b) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale, a w szczególności postanowieniu § 7 ust. 4 i ust. 5 załącznika do ww. uchwały, zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 20, art. 22, art. 31, art. 32, art. 65 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady zakazu działania prawa wstecz, naruszenia zasady równego traktowania obywateli i przedsiębiorców przez władze publiczne, naruszeniu swobody wyboru zawodu i formy wykonywania zawodu, ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego, wykroczenie poza kompetencje Rady W., działanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a także b) art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez odmienne uregulowanie zasad dopuszczenia do wykonywania zawodu taksówkarza, a w konsekwencji wykroczenie poza kompetencje Rady W. i ingerowanie w dyspozycję ustawodawcy; c) art. 15 ustawy - Prawo przewozowe poprzez wykroczenie poza kompetencje Rady W. polegające na wydaniu uchwały w przedmiocie przekraczającym upoważnienie ustawowe zawarte w ww. przepisie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że przedmiotowa uchwała opatrzona jest wadliwością w części dotyczącej zmiany wyglądu identyfikatora, a w szczególności zasad jego wydawania, zamieszczonych w § 7 załącznika do uchwały. Wadliwość ta polega na doprowadzeniu do stworzenia nierównych szans, dostępu i możliwości wykonywania zawodu taksówkarza. Skarżący wskazał, iż ustawa o transporcie drogowym przewiduje dwie formy wykonywania zawodu taksówkarza, tj. osobistego świadczenia usług taksówkarskich i świadczenia takich usług przez przedsiębiorców wykonujących usługi przewozu osób przy pomocy współpracujących z nim taksówkarzy. Ta druga forma może polegać bądź na prowadzeniu osobistej działalności gospodarczej na własny rachunek i przy użyciu własnego sprzętu, a korporacja taksówek zapewnia dostęp do systemu zleceń przejazdu taksówką i wykonywaniu tych zleceń na rzecz klientów korporacji. W tym przypadku taksówkarze świadczą swoje usługi na podstawie posiadanej licencji uzyskanej w związku z uzyskaniem pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego lub posiadanej 5 letniej praktyki zawodowej (na co pozwalały obowiązujące wcześniej przepisy ustawy o transporcie drogowym). Omawiana forma działalności może także polegać na osobistym świadczeniu usługi przewozu taksówką na podstawie zawartych umów o współpracy, za miesięcznym stałym i prowizyjnym wynagrodzeniem. W tym przypadku taksówkarze świadczą swoje usługi na podstawie posiadanej licencji uzyskanej w związku z uzyskaniem pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego lub posiadanej 5 letniej praktyki zawodowej (na co pozwalały obowiązujące wcześniej przepisy ustawy o transporcie drogowym) oraz dodatkowo na podstawie licencji przedsiębiorcy przypisanej do danego samochodu. Rada W., zaskarżoną uchwałą, wprowadziła obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń taksówek określonych w załączniku. Jednak uchwałą tą wprowadzono inne obowiązki konieczne dla uzyskania identyfikatora przez taksówkarza osobiście wykonującego zawód i przedsiębiorcy współpracującego z taksówkarzami. Ww. zapisy uchwały prowadzą do tego, że taksówkarze niewykonujący zawodu na własną rzecz, lecz świadczący usługi na rzecz innego przedsiębiorcy, i którzy posiadają ważną licencję uzyskaną w związku z wypracowaną 5-letnią praktyką zawodową i na tej podstawie mają ważne uprawnienia, zobowiązani są do odbycia kursu i zdania egzaminu koniecznego do wykonywania zawodu taksówkarza. Obowiązek ten nie został natomiast przewidziany dla taksówkarzy wykonujących zawód osobiście, nieświadczących usług na rzecz innego przedsiębiorcy. Konsekwencją powyższego jest doprowadzenie do sytuacji, w której taksówkarze posiadający ważne uprawnienia, uzyskane w związku z 5-letnią praktyką zawodową, mogą wykonywać na tej podstawie zawód osobiście albo zmuszeni są do odbycia kursu i zdania egzaminu państwowego, po to by móc wykonywać swój zawód na rzecz innego przedsiębiorcy. Skarżący podniósł, że skutkiem tak sformułowanego postanowienia zaskarżonej uchwały jest ograniczenie swobody działalności gospodarczej taksówkarzy, którzy aby uniknąć dodatkowych formalności i ponoszenia kosztów uczestnictwa w szkoleniu i przystąpieniu do egzaminu, zmuszeni są do wykonywania działalności taksówkarza osobiście. Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący wskazał, że w następstwie ww. uchwały utracił uprawnienia do wykonywania zawodu na rzecz podmiotu zewnętrznego takiego jak spółka E. S.A. Poza tym podniósł, że poniósł już negatywne skutki wejścia w życie ww. uchwały jako że musiał przystąpić i ponieść koszty szkolenia i egzaminu na taksówkarza, co wiązało się z jego strony z nakładem czasu, pracy i wysiłku. Zarzucając naruszenie zapisów Konstytucji RP, skarżący wskazał, że ww. uchwała narusza art. 20 i 22 Konstytucji RP, gdyż wprowadza formalne ograniczenia w możliwości swobodnego wyboru sposobu prowadzenia działalności taksówkarskiej. Rozróżnienie sytuacji taksówkarzy poprzez uprzywilejowanie grupy wykonującej działalność osobiście przy jednoczesnym zaostrzeniu kryteriów dotyczącej innej grupy taksówkarzy, tj. tych, którzy świadczą usługi na rzecz innego przedsiębiorcy - kłóci się zarówno z zasadą równego traktowania określoną w art. 32 Konstytucji RP, wolności człowieka opisanej w art. 31, jak i zasadzie wolności wykonywania działalności gospodarczej określonej w art. 20 i 22 Konstytucji. Nadto skarżący zarzucił, że treść przedmiotowej uchwały narusza art. 65 Konstytucji RP przewidujący wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wskazując na naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, skarżący podniósł, że zasady dotyczące obowiązku ukończenia szkolenia oraz uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego zostały wprowadzone w art. 6 ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 stycznia 2014 r. Nie mają one mocy wstecznej, a więc dotyczą sytuacji osób, które po wejściu w życie tego przepisu zamierzają rozpocząć wykonywanie zawodu taksówkarza. Oznacza to, że osoby, które uzyskały uprawnienia do wykonywania zawodu na podstawie 5-letniej praktyki mogą tę działalność prowadzić bez obowiązku spełniania dodatkowych formalności. Zasady te nie mogą być zmieniane, obostrzane, ani łagodzone przez Radę W. Skarżący wskazał, że w związku z powyższym zaskarżona uchwała narusza także przepis art. 2 Konstytucji RP, bo prawo nie może działać wstecz. Zarzucając naruszenie art. 15 ust. 7 ustawy prawo przewozowe, skarżący podkreślił, iż Rada W. nie jest upoważniona do ustalania zasad wydawania identyfikatorów, a w szczególności - różnicowania zasad w zależności od formy wykonywania zawodu taksówkarza. Czym innym jest bowiem kwestia ustalenia wyglądu oznakowania taksówek, a czym innym jest ustalanie zasad wydawania dokumentów uprawniających do wykonywania zawodu taksówkarza – tak jak w tym przypadku identyfikatorów. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż - w jego ocenie - skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co w konsekwencji sprowadza się do twierdzenia, że skarżacy nie jest uprawniony do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W tym zakresie wskazano, że skarżący odbył szkolenie przewidziane uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie obowiązku ukończenia szkolenia zakończonego egzaminem dla osób wykonujących przewozy osób taksówkami ([...]), złożył stosowny egzamin i bez przeszkód – przed wniesieniem skargi do Sądu - uzyskał identyfikator, o którym mowa w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji RP, organ wskazał, że przytoczone przez skarżącą przepisy są przepisami ustrojowymi. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 15 ustawy - Prawo przewozowe, bowiem przepis ten nie jest przepisem materialnym, ale kompetencyjnym. Zaś zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie może odnosić się do przekroczenia granic delegacji ustawowej. Z powyższych względów ww. przepisy nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się naruszenia tego interesu przez skarżącą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto organ podniósł, że skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Podstawą prawną jej podjęcia jest art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, stosownie do którego organ może wprowadzić dodatkowe oznaczenia oraz dodatkowe wyposażenie techniczne taksówek, a co za tym idzie musi uregulować także materię pozwalającą na stosowanie i wykonanie ustawowego obowiązku. Dlatego też ustawowy zapis dotyczący dodatkowych oznaczeń taksówek należy rozumieć szerzej niż tylko określenie rodzaju oznaczeń. Pełnomocnik organu podkreślił również, że stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r., nr 167) projekt uchwały skierowany został do konsultacji z organizacjami [...] taksówkarzy, tj. Forum Związków Zawodowych Zarząd Wojewódzki FZZ woj. mazowieckiego, Ogólnopolskim Porozumieniem Związków Zawodowych, jak i NSZZ Solidarność, którzy nie wnosili zastrzeżeń do zapisów obowiązującej uchwały i popierali ją w całości. Wskazuje to - w ocenie organu - na pełną aprobatę środowiska taksówkarzy dla unormowań rady gminy dotyczących wszelkich aspektów dodatkowych oznaczeń i wyposażenia technicznego taksówek zawartych w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W przypadku skargi na uchwałę lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podstawa zaskarżenia określona w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest merytorycznie powiązana z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku skargi na uchwałę rady gminy (Rady W.) kognicją sądu objęte są dwie kwestie, tj. po pierwsze naruszenie interesu prawnego skarżącego wskutek wydania uchwały z naruszeniem prawa, jako że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964), po drugie zgodność samej zaskarżonej uchwały z prawem. Nie budzi wątpliwości Sądu, że strona skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 21 października 2014 r.) oraz, że wezwanie to było bezskuteczne. Zbadaniu podlegała więc legitymacja skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. W kontekście powyższego na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu - strona skarżąca nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Jak już była wyżej mowa zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego [...]) Rada W. wprowadziła - w odniesieniu do taksówek - obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń określonych w jej załączniku. Skarżący zakwestionował ww. uchwałę w części dotyczącej zasad wydawania identyfikatora zamieszczonych w § 7 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały. Wadliwość tej regulacji jego zdaniem polega na doprowadzeniu do stworzenia nierównych szans, dostępu i możliwości wykonywania zawodu taksówkarza. Tymczasem, co podniósł organ w odpowiedzi na skargę, i co wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżącemu w dniu [...] września 2014 r. - po ukończeniu szkolenia z zakresu wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie W. - wydano identyfikator kierowcy taksówki (karta nr 21). Dlatego stan ewentualnego naruszenia prawnie chronionej sfery uprawnień skarżącego na skutek postanowień skarżonej uchwały - w tej dacie ustał. To z kolei oznacza, że wnosząc skargę do Sądu w dniu [...] grudnia 2014 r. skarżący nie legitymował się już aktualnym interesem prawnym rozumianym tak, jak to powyżej przedstawiono. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd zwolniony był od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 1 pkt 5a p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego, to sąd skargę odrzuca. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę