VI SA/Wa 1423/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym do izby ekspedycyjnej apteki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2007 r.; 2. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. nakazuje zwrócić na rzecz M. K. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi i od skargi kasacyjnej. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] października 2007 r., z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], w aptece ogólnodostępnej "[...]", położonej przy ul. S. w R. ustalono m. in., że lokal apteki usytuowany jest na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, gdzie poziom podłogi pomieszczenia izby ekspedycyjnej znajduje się powyżej poziomu urządzonego terenu na wysokości ok. 53 cm. Na trzech stopniach, prowadzących do wejścia do izby ekspedycyjnej z poziomu chodnika, położone są dwie szyny długości 1,1 m. Szerokość między nimi wynosi 62 cm i nie posiadają poręczy. Z ww. kontroli sporządzono protokół z dnia [...] października 2007 r., Nr [...]. W protokole kontroli znalazło się również oświadczenie M. K. - kierownika apteki, z którego wynika, że wykonany podjazd dla osób niepełnosprawnych nie zapewnia nieograniczonego dostępu do izby ekspedycyjnej w czasie godzin pracy apteki, np. dla inwalidów na wózkach. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nakazał M. K., prowadzącemu, aptekę ogólnodostępną "[...]", zapewnić do dnia [...] grudnia 2008 r. nieograniczony dostęp do izby ekspedycyjnej apteki osobom niepełnosprawnym, zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. Nr 171, poz. 1395), dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. i § 70 rozporządzenia Ministra Zdrowia (błąd: powinno być: Ministra Infrastruktury) z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto w decyzji zobowiązano M. K. do pisemnego powiadomienia w terminie do dnia [...] grudnia 2008 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o sposobie wykonania powyższego obowiązku. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji, wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 126, poz. 1382 ze zm.), dalej: p.w.p.f., przedsiębiorcy, którzy prowadzili apteki ogólnodostępne w dniu wejścia w życie ustawy - Prawo farmaceutyczne, tj. w dniu 1 października 2002 r., obowiązani byli do dostosowania działalności do przepisów tej ustawy w terminie roku od dnia jej wejścia w życie, z wyłączeniem wymagań określonych w art. 88 ust. 2a i art. 97 Prawa farmaceutycznego, które należało spełnić w terminie 5 lat od daty wejścia w życie ustawy. Dotyczyło to M. K., który prowadził aptekę w dniu wejścia w życie Prawa farmaceutycznego. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego art. 16 ust. 2a ustawy p.w.p.f. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem przepis ten nie zwalnia zezwoleniobiorcy z obowiązku dostosowania prowadzonej działalności gospodarczej do wymogu dotyczącego zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do izby ekspedycyjnej apteki. Ponadto wskazał, że podczas kontroli apteki M.K. przyznał, że prowadzona przez niego działalność nie jest dostosowana do powyższego wymogu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zarzucił naruszenie art. 16 ust. 2a ustawy p.w.p.f. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 912/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym do izby ekspedycyjnej apteki. M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009r. (sygn. akt II GSK 1062/08) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzając od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz M. K. kwotę 380 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poddał swej ocenie zagadnienia istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, nie badając czy w przepisach prawa materialnego istnieje norma kompetencyjna upoważniająca organy inspekcji farmaceutycznej do wydania decyzji nakazującej zapewnienie nieograniczonego dostępu osobom niepełnosprawnym do izby ekspedycyjnej apteki. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ I instancji powołał w podstawie prawnej decyzji art. 98 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, zawierający upoważnienie do określenia szczegółowych wymogów jakim powinien odpowiadać lokal apteki oraz wymienione w kasacji niektóre przepisy wydanego na tej podstawie rozporządzenia wykonawczego. Nie upoważniają one jednak do wydawania decyzji administracyjnych. Nie stanowi takiego upoważnienia również powołany art. 104 1 k.p.a. Wprawdzie ten ostatni przepis stanowi, że organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co oznacza, że prawna forma działania organów musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Tak więc powołany przepis nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji. Także decyzja organu odwoławczego podstawy materialnoprawnej decyzji nie wskazuje. Decyzja II instancji powołuje art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 4, art. 97 ust. 2, art. 98 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, niektóre przepisy rozporządzenia wykonawczego a także art. 16 ust. 2 p.w.p.f. oraz art. 138 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż art. 112 Prawa farmaceutycznego dotyczy spraw organizacyjnych i wymienia organy wykonujące ustawowe zadania Inspekcji Farmaceutycznej, stanowiąc w ust. 3, iż w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji tej Inspekcji organem I instancji jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny a organem odwoławczym Główny Inspektor Farmaceutyczny. Art. 115 ust. 4 Prawa farmaceutycznego stwierdza natomiast, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny jest organem II instancji w stosunku do decyzji wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. Żaden z tych przepisów nie zawiera zatem określenia spraw, w których decyzje mogą być wydane. Także pozostałe przepisy wymienione w decyzji odwoławczej nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Podniósł, że decyzja administracyjna to akt stosowania materialnej normy ustawowej. Uregulowanie administracyjnego stosunku prawnego w formie decyzji administracyjnej może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy w ustawie lub w akcie wykonawczym do ustawy istnieje przepis, stanowiący podstawę do takiego działania organu administracji. W tych wszystkich wypadkach, w których prawodawca ustanowił formę decyzji jako właściwą dla załatwienia określonego typu spraw, w treści przepisów jest używana zazwyczaj formuła, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji albo jest stosowane określenie, wskazujące wyraźnie, że ma nastąpić tu jednostronne rozstrzygnięcie (np. organ "zezwala", "nakazuje", "przyznaje", "stwierdza" itp.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść ustawy - Prawo farmaceutyczne skłania do przekonania, że tam gdzie w grę wchodzi wydanie decyzji administracyjnej stanowi ona o tym w sposób wyraźny. Przykładowo wskazał art. 62 ust. 2, gdzie użyto sformułowania "Organy (...) mogą w drodze decyzji nakazać (...)", czy art. 80 i art. 81, które mówią o wydawaniu decyzji w sprawach tam unormowanych. Także w rozdziale 8 ustawy, zatytułowanym "Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna", poświęconym zadaniom tej Inspekcji, w art. 108 ust. 4 stanowi się, iż "Organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie (...)", lecz wyliczony tam zakres spraw nie obejmuje problematyki związanej z zapewnieniem warunków dostępu osób niepełnosprawnych do izby ekspedycyjnej apteki. Zagadnienie zapewnienia dostępu osób niepełnosprawnych do pomieszczeń izby ekspedycyjnej apteki ogólnodostępnej unormowane zostało w art. 97 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, który stanowi, że wchodząca w skład powierzchni podstawowej izba ekspedycyjna apteki "musi stwarzać warunki zapewniające dostęp osób niepełnosprawnych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że powyższe unormowanie stanowi adresowany do prowadzącego aptekę ogólnodostępną przedsiębiorcy obowiązek zapewnienia takich warunków technicznych, które umożliwiałyby dostęp do apteki (w tym wejście) osobom niepełnosprawnym. Nie obejmuje ono jednak upoważnienia do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że analiza unormowań zawartych w ustawie - Prawo farmaceutyczne, jak i p.w.p.f. wskazuje niezbicie, że w ustawach tych brak jest przepisów, które upoważniałyby organy inspekcji farmaceutycznej do nakładania bądź określania sposobu wykonania omawianego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej na podmioty ustawowo zobowiązane do ich wykonania. Skoro w wymienionych wyżej ustawach brak jest przepisu prawa materialnego, który pozwalałby na wydanie takiej decyzji administracyjnej, to podstawy do jej wydania nie można domniemywać. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że regulacja w sferze stosunków administracyjno-prawnych nie zawsze wymaga wydania aktu administracyjnego lecz może również nastąpić bezpośrednio z mocy ustawy. Taka właśnie sytuacja zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której obowiązek powstaje bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga konkretyzacji w drodze wydania decyzji. W tego rodzaju przypadkach wydawanie decyzji jest nie tylko zbędne, lecz także brak jest materialnoprawnej podstawy do jej wydania. Biorąc powyższe wywody pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a Sąd I instancji nie dostrzegając tego naruszył art. 134 p.p.s.a w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie dotyczącym art. 97 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, a mianowicie przez uznanie, że przepis ten mimo iż nie upoważnia do wydania decyzji administracyjnej, może stanowić jej podstawę. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem tego, że w sprawie ustalenia wysokości wpisu nie znajduje zastosowania § 2 ust. 2 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), lecz § 2 ust. 6 tego rozporządzenia, w odniesieniu do skargi kasacyjnej w związku z § 3 wskazanego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w sprawie zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej uznając w tym zakresie pierwszeństwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (art. 225 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1062/09. W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 912/08, iż dopuścił się naruszenia art. 134 p.p.s.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy przez brak dostrzeżenia, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a także naruszenia przepisu prawa materialnego art. 97 ust. 2 Prawa farmaceutycznego przez uznanie, że przepis ten mimo iż nie upoważnia do wydania decyzji administracyjnej, może stanowić jej podstawę. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się przytoczoną wyżej wykładnią prawa sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu - uznał, iż skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. jako wydanych bez podstawy prawnej, czym wyczerpały dyspozycję art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzając, że decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 557 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). O zwrocie nadpłaconej przez skarżącego części wpisu od skargi i od skargi kasacyjnej orzeczono kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 225 p.p.s.a.