VI SA/Wa 1461/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 1537 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2009 r. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował p. S.W.. Z kontroli został sporządzony protokół nr [...]. W protokole jako podmiot wykonujący przewóz drogowy wskazano P.U.H. "[...]" s.c. S. W., K.W.. W trakcie kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Kierowca samochodu p. S.W. w dniu kontroli został przesłuchany w charakterze świadka. Zeznał, że kontrolowany transport wykonuje spółka cywilna. Pismem z dnia 9 listopada 2009 r. wspólnicy spółki cywilnej P.U.H. "[...]" S.W. i K.W. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie przepisów transportu drogowego. Następnie pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił K.W. jako wspólnika wskazanej wyżej spółki cywilnej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego w przedmiocie wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K.W. wspólnika spółki cywilnej P.U.H. "[...]" S.W., K.W. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Jako podstawę prawną nałożonej kary wskazano art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.1 załącznika do ww. ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu kontroli, tj. dnia [...] października 2009 r. przedsiębiorca p. K.W. jako wspólnik spółki cywilnej działającej pod nazwą P.U.H. "[...]" S.C. S.W., K.W. nie posiadał żadnego dokumentu uprawniającego do wykonywania transportu drogowego. Organ wskazywał, że w materiale dowodowym zebranym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego znajduje się wniosek z dnia 22 grudnia 2003 r. o udzielenie licencji. Z powyższego dokumentu wynika, że wnioskodawcą jest tylko p. S.W., wobec powyższego licencja nr [...] została wydana tylko przedsiębiorcy p. S.W.. Organ podnosił, że spółka cywilna jako taka nie posiada statusu przedsiębiorcy. Spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej co oznacza, iż sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Za przedsiębiorców uznaje się natomiast wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Wobec powyższego każdy z przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej musi posiadać licencję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego, gdyż podmiotem kontrolowanym nie jest spółka cywilna lecz przedsiębiorcy: S.W. oraz K.W. - wspólnicy spółki cywilnej. Organ podkreślał, że licencja jest dokumentem, w którym przedsiębiorcy nadaje się uprawnienia o charakterze osobistym i co jest istotne uprawnienia te nie rozciągają się na osoby trzecie. Organ po analizie zebranego w toku postępowania materiału stwierdzić że przedstawiony zarzut został w pełni udokumentowany. Ponadto zauważał, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia - przedsiębiorca i jego organy. Reguła ta obowiązuje tak na gruncie prawa cywilnego, jak i administracyjnego. Wobec powyższego organ nałożył wskazaną wyżej karę pieniężną. Odwołanie od tej decyzji wniósł K.W. podnosząc, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 kpa ponieważ stroną postępowania powinni być wszyscy wspólnicy spółki cywilnej. Zarzucał też naruszenie ustawy o transporcie drogowym wskazując, że w wyniku jednej kontroli drogowej nałożono kary w wysokości 16000 zł, a także prowadzono dwa postępowania administracyjne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego podnosił, że ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że strona wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji. W toku kontroli kierowca okazał wypis z licencji nr [...] uprawniającej Pana S.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.U.H "[...]" s.c. do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy. Nie okazano dokumentu, który uprawniałby drugiego wspólnika Pana K.W. do wykonywania transportu drogowego. Z informacji udzielonych przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, że licencja nr [...] uprawnia do wykonywania krajowego transportu drogowego osób wyłącznie Pana S.W.. Na podstawie tych informacji ustalono, że Pan K.W. nie posiadał licencji uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy. Główny Inspektor Transportu Drogowego podnosił, że spółka cywilna stanowi wyłącznie stosunek cywilnoprawny i jest zobowiązaniem istniejącym między wspólnikami tej spółki, którzy zobowiązują się do świadczenia polegającego na dążeniu osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego poprzez działanie w określony sposób, w szczególności przez wniesienie wkładów - art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny. Organ podkreślał też, iż spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej, co oznacza, iż sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, za przedsiębiorców uznaje się tylko samych wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, a tym samym obowiązujące przepisy wykluczają możliwość występowania w obrocie gospodarczym spółki cywilnej jako samodzielnego podmiotu jednostki gospodarczej. Spółka ta nie ma osobowości prawnej, a nadto regulacje żadnej ustawy nie przyznają jej również i zdolności prawnej. Podmiotowość prawną mają w tym wypadku wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 106/08 organ wskazywał, że zgodnie z ustawą o transporcie drogowym obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Podkreślał też, że licencja jest uprawnieniem osobistym w związku z czym każdy ze wspólników przed podjęciem działalności winien uzyskać licencję. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie licencję na wykonywanie transportu drogowego uzyskał wyłącznie wspólnik Pan S.W.. Licencja ta nie uprawniała jednak Pana K.W. do wykonywania transportu drogowego rzeczy. Zdaniem organu niezasadnym jest zarzut jakoby organ niewłaściwie prowadził dwa postępowania administracyjne. Wskazywał, iż w związku z tym, że licencja jest uprawnieniem osobistym wspólnika, stroną postępowania w sprawach dotyczących licencji - czy to związanych ze zgłoszeniem pojazdu do licencji, czy też związanych z brakiem licencji - jest każdy wspólnik odrębnie. W ocenie organu, w takim przypadku mamy do czynienia z dwoma sprawami administracyjnymi, które winny zakończyć się odrębnym rozstrzygnięciem w odniesieniu do każdego ze wspólników. Organ wyjaśniał też, iż nałożenie odrębnie kary pieniężnej na jednego ze wspólników za niezgłoszenie pojazdu do udzielonej mu licencji, a na drugiego wspólnika za brak licencji, nie pozostaje w sprzeczności z art. 92. ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć w odniesieniu do kontroli drogowej kwoty 15.000 złotych. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać łącznie z ust. 1 powyższego artykułu, zgodnie z którym każdy kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów transportowych podlega karze pieniężnej. Zatem podmiotem wobec którego przeprowadza się kontrolę jest każdy podmiot wykonujący przewóz drogowy, w tym wypadku każdy wspólnik spółki cywilnej. W ocenie organu sporządzenie jednego protokołu kontroli nie zmienia faktu, że w istocie odbyły się dwie różne kontrole dwóch różnych podmiotów wykonujących przewóz drogowy, a zatem ograniczenie kary pieniężnej o którym mowa w art. 92 ust. 2 pkt 1 odnieść należy do każdej kontroli każdego ze wspólników oddzielnie. Skargę na powyższą decyzję wywiódł K. W.. Zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: 1. art. 28 kpa, ponieważ stroną postępowania winni być wszyscy wspólnicy spółki cywilnej a nie tylko jeden ze wspólników, czym pozbawiono drugiego wspólnika możliwości wzięcia udziału w sprawie, 2. art. 5 ust. 1 i 3 ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym t.j. (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 z późn. zm.) przez ich błędną interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wszyscy wspólnicy spółki cywilnej winni posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego, 3. art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym jako, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 15.000,00 zł. a w wyniku jednej kontroli drogowej nałożono kary w wysokości 16.000,00 zł. 4. art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym przez prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych, mimo, że z unormowania tych przepisów wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w ogóle nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu pozbawienia możliwości udziału w sprawie drugiego ze wspólników. Skarżący podnosił też, że nie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej muszą posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego, a jedynie wspólnik faktycznie wykonujący transport drogowy. Powołując art. 92 ust. 2 pkt 1 utd skarżący wskazywał, że suma kar nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekraczać 15000 zł, tymczasem w wyniku przedmiotowej kontroli nałożono kary przekraczające tę sumę. Skarżący podkreślał, że w niniejszej sprawie za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli drogowej wszczęto dwa postępowania administracyjne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Jednocześnie wskazać należy, że Sądowi z urzędu wiadomo, iż w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2418/10 rozpoznawanej również w dniu 1 lutego 2011 r. w aktach administracyjnych znajdują się decyzje wydane w wyniku tej samej kontroli drogowej z dnia [...] października 2009 r., a mianowicie: - Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nakładająca na S. W., K.W. wspólników spółki cywilnej P.U.H. "[...]" s.c. S.W., Kr. W. karę pieniężną w wysokości 8850 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy, nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku; - Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r.; - Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] nakładająca na S.W. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; - Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r.; - Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie poglądy sformułowane w niniejszej skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 173/09 wskazał, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd są ci wspólnicy spółki cywilnej (przedsiębiorcy), którzy wykonywali przewóz drogowy z naruszeniem warunków ustawy o transporcie drogowym. Z kolei w wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1137/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stronami postępowania przed organami administracji publicznej, którego przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym na jednego ze wspólników spółki cywilnej, a więc kary ściśle związanej z prowadzoną wspólnie przez przedsiębiorców działalnością gospodarczą powinno toczyć się z udziałem wszystkich wspólników. W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że w chwili kontroli był wykonywany transport drogowy rzeczy przez wspólników spółki cywilnej P.U.Ha. "[...]" K. W. i S.W.. Właśnie na tej podstawie organ nałożył karę na wspólnika spółki cywilnej K. W.. Nie budzi wątpliwości, że stroną niniejszego postępowania administracyjnego był wyłącznie K.W.. Przenosząc powyższe, na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że pozbawienie S.W. prawa uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżona decyzją należy postrzegać w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania -art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującego uwzględnieniem przez sąd administracyjny skargi na podstawie art. 145 § 1 lit b) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast o niewykonywaniu uchylonych decyzji - na podstawie art. 152 p.p.s.a. Jednocześnie należy podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08 , OSPIKA 2009, z.2 poz. 17 niezasadny jest pogląd skarżącego, że licencja udzielona jednemu ze wspólników spółki cywilnej uprawnia pozostałych wspólników do wykonywania transportu drogowego. Przeciwne stanowisko wyraził w przytoczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny. Rzeczą organów będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą są związane w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w sentencji.