VI SA/Wa 147/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm., dalej cyt. jako u.d.p.) po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia T. Sp. z o.o. z siedzib w Z. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego R. przy A. w W. w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] grudnia 2020 r., poprzez umieszczenie w gruncie urządzenia infrastruktury technicznej oraz ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – na zasadzie art.138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2012 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej zwana "skarżącą", "stroną skarżącą") złożyła do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek o zajęcia pasa drogowego R. w rejonie A. w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] grudnia 2020 poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej - rurociągu teletechnicznego (8 x hdpe 40), o powierzchni całkowitej rzutu poziomego urządzenia 8,48 m2. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 19 ust. 5, art., 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5. u.d.p. w związku z art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) zezwolił na zajęcie w okresie od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. pasa drogowego R. w rejonie A. poprzez umieszczenie urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, to jest teletechnicznego rurociągu kablowego (2 rur7 hdpe), wraz ze studnią kablową o łącznej powierzchni całkowitej 8,48 m2 rzutu poziomego. Jednocześnie ustalono wysokość opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego na kwotę 589,08 zł za rok 2012 oraz 880 zł w latach następnych. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca wskazała, że w decyzji błędnie wskazano zakres żądania wniosku i w konsekwencji wydano zezwolenie niezgodnie4 z wnioskiem strony, błędnie wskazując ilość rur – 2 rury HDPE, zamiast 8 rur HDPE o przekroju 40 mm. Uwzględniając odwołanie strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 19 ust. 5, art., 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5. u.d.p., § 2 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140 poz. 1481), art. 104 k.p.a., § 1 i § 3 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, zezwolił stronie skarżącej na zajęcie w okresie od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. pasa drogowego R. na odcinku rejon A. poprzez umieszczenie urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, to jest rurociągu teletechnicznego składającego się z 8 rur HDPE o średnicy 40 mm każda, wraz ze studnią kablową o łącznej powierzchni całkowitej 30,68 m2 rzutu poziomego (w tym: 2,56 m2 jezdni, 10,68 m2 trawnika, 17,44 m2 chodnika). Jednocześnie ustalono wysokość opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego na kwotę 2139,40 zł za rok 2012 oraz 3196 zł w latach następnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona skarżąca umieściła w pasie drogowym 8 rur HDPE o średnicy 40 mm każda. Każda z rur HDPE stanowi odrębne urządzenie jakim jest rurociąg kablowy, którego umieszczenie w pasie drogowym wymaga osobnego zezwolenia zarządcy drogi a umieszczone przez skarżącą w pasie drogowym urządzenie nie mogą być traktowane jako kanalizacja kablowa wieloootworowa (jedno urządzenie) z przyczyn funkcjonalnych i prawnych. Zatem należało ustalić opłatę dla poszczególnych urządzeń, w tym przypadku rurociągów zbudowanych z rur HDPE o określonej średnicy, a jej wysokość uzależnić od powierzchni rzutu poziomego urządzeń obliczonych jako iloczyn długości i szerokości każdego z nich). Zdaniem organu taką interpretację potwierdza również art. 37-45 ustawy z dn. 7 maja 2010 r o wspieraniu i rozwoju usług telekomunikacyjnych. Funkcją rurociągu nie jest, a od strony technicznej nie może być, przesyłanie np. sygnału telekomunikacyjnego, a jedynie możliwość umieszczenia w nim innych urządzeń, w tym kabli energetycznych, telekomunikacyjnych i innych. Każdy z rurociągów może być przedmiotem odrębnych dyspozycji majątkowych a praktyka wskazuje, że przedmiotem sprzedaży są poszczególne rurociągi, a nie współwłasność w kanalizacji technicznej wielootworowej. Strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, że organ niezasadnie przyjął, iż rurociąg kablowy wielootworowy należy traktować jako zbiór niezależnych wchodzących w jego skład urządzeń (rur), podczas gdy taki rurociąg dla potrzeb ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego winien być traktowany jako jedno urządzenie. Omawiane urządzenie to kanalizacja kablowa wielootworowa, jedno urządzenie, a opłata powinna być liczona jako rzut poziomy tego urządzenia (w przedmiotowym przypadku rzut poziomy szerokości 2 rur, a nie jako rzut poziomy szerokości 8 rur położonych obok siebie). Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej nie zawiera nigdzie definicji urządzenia infrastruktury teletechnicznej, o którym mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p.. Przepis ten mówi o jedynym urządzeniu infrastruktury teletechnicznej i nakazuje traktować całość przedmiotowej inwestycji jako jedno urządzenie, od którego naliczana jest opłata, a nie od poszczególnych kabli. Dołączono opinię prof. P. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz pismo Dyrektora Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2011 r. w którym stwierdza się, iż niezależnie od zastosowanego profilu kanalizacji kablowej czy też rurociągu kablowego, stanowi to jeden obiekt budowlany, czyli budowlę o przyjętym przez projektanta profilu. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., podstawie art. 238 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną, przekazując Prezydentowi W. sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie każda z kilku rur HDPE stanowi odrębne urządzenie, jakim jest rurociąg, którego umieszczenie w pasie drogowym wymagało osobnego zezwolenia zarządcy drogi. Rurociągi wybudowane przez stronę skarżącą, składające się z 8 rur HDPE, nie zamykają się w jednym urządzeniu (nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w pasie drogowym), co w istocie wyklucza traktowanie ich jako jednego urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy dostrzegł, że decyzja organu I instancji, aczkolwiek w całym uzasadnieniu prezentuje pogląd, że przedmiotem wniosku jest w istocie osiem rurociągów kablowych, to w sentencji zezwala na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej jednego rurociągu teletechnicznego składającego się z 8 rur HDPE. Jest to zatem sprzeczność. Podniesiono, że ponownie analizując sprawę organ I instancji powinien zatem precyzyjnie powiedzieć, czy wyraża zgodę na istnienie we wskazanym miejscu pasa drogowego A. jednego rurociągu teletechnicznego o który wnioskowała strona skarżąca (składającego się z 8 rur HDPE), czy też uważa, że takie urządzenie nie może istnieć w opisanym stanie faktycznym , ponieważ w istocie jest to osiem odrębnych rurociągów. Zdaniem organu odwoławczego decyzja modyfikująca w tak znacznym zakresie naruszałaby zasadę uznaniowości, dlatego sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powołaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium w W. z dnia [...] listopada 2013 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Sp. z o.o. z siedzib w Z., stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez jego błędną interpretację. Skarżąca powtórzyła zawartą w odwołaniu argumentację, że przedmiotowy rurociąg wielootworowy stanowi jedno urządzenie infrastruktury teletechnicznej , w związku z tym należy naliczyć opłatę od jednego urządzenia teletechnicznego składającego się z 8 rur HDPE o średnicy 40 mmm ułożonych warstwami pod sobą w czterech poziomach po dwie rury na każdym poziomie. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno obejmować cały rurociąg wielootworowy , którego poszczególne części (rury) są ułożone pod sobą, co powoduje, że łączna powierzchnia rzutu poziomego całego urządzenia jest mniejsza niż suma rzutów poziomych wszystkich jego części (rur) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie udzielenia T. Sp. z o.o. z siedzib w Z. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego R. przy A. w W. w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] grudnia 2020 r., poprzez umieszczenie w gruncie urządzenia infrastruktury technicznej oraz ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, i na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie i wykładnię art. 40 ust. 5 u.d.p. Podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem jest decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Także w piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328) . Również w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten zyskał aprobatę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn.. akt II GSK 9/11, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1065/09 oraz z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1566/09 ). Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art.138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, jako "efekt" nowego postępowania. Skoro bowiem decyzja I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę dla organu odwoławczego do porównania treści obu orzeczeń. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy prawidłowo podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że przedmiotem złożonego do organu w dniu [...] kwietnia 2014 r. pisma strony skarżącej jest w istocie wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ośmiu rurociągów kablowych, albowiem każda z rur HDPE stanowi odrębne urządzenie, którego umieszczenie w pasie drogowym wymaga osobnego zezwolenia zarządcy drogi a umieszczone przez skarżącą w pasie drogowym urządzenie nie mogą być traktowane jako kanalizacja kablowa wieloootworowa (jedno urządzenie) z przyczyn funkcjonalnych i prawnych. Natomiast organ w sentencji decyzji I instancji zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej jednego rurociągu teletechnicznego składającego się z 8 rur HDPE. Należy zgodzić się z organem, że powyższe wskazuje na sprzeczność poglądów wyrażonych w uzasadnieniu decyzji I instancji oraz rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji decyzji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo podniósł, że ponownie analizując sprawę organ I instancji powinien precyzyjnie wskazać, czy wyraża zgodę na istnienie we wskazanym miejscu pasa drogowego A. jednego rurociągu teletechnicznego o który wnioskowała strona skarżąca (składającego się z 8 rur HDPE), czy też uważa, że takie urządzenie nie może istnieć w opisanym stanie faktycznym, ponieważ w istocie jest to osiem odrębnych rurociągów. Odnosząc się do zawartej w zaskarżonej decyzji ocenie, że każda z kilku rur HDPE stanowi odrębne urządzenie, jakim jest rurociąg, którego umieszczenie w pasie drogowym wymagało osobnego zezwolenia zarządcy drogi, jak i do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie i wykładnię art. 40 ust. 5 u.d.p., podkreślić należy, decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn.. akt II GSK 9/11). Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie, a zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszeń prawa materialnego są irrelewantne. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.