VI SA/Wa 1473/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również SKO) postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. działając na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Pana S. S. (dalej skarżący,) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. numeru [...] (drogi powiatowej) z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 30 m2 i ustaleniu wysokości tej kary: 24840,00 zł, postanowiło mając na względzie treść art. 59 w zw. z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent [...] orzekł o wymierzeniu Panu S. S. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. numeru [...] (drogi powiatowej) z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 30 m2 i ustaleniu wysokości tej kary: 24840,00 zł. Decyzja ta została wysłana do pod prawidłowy adres strony w dniu 19 stycznia 2015 r., awizowana w dniu 21 stycznia 2015 r. i w dniu 29 stycznia 2015 r. i zwrócona nadawcy w dniu 5 lutego 2015 r. wobec jej niepodjęcia przez adresata. Należy zatem, na podstawie przepisu art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznać, że decyzja została doręczona stronie w dniu 5 lutego 2015 r. W dniu 5 marca 2015 r. Pan S. S. odebrał w Zarządzie Dróg Miejskich w [...] duplikat ww. decyzji, a w dniu 9 marca 2015 r. złożył za pośrednictwem organu pierwszej instancji wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. Strona wskazała, iż nie odebrała decyzji z powodu błędu lub przeoczenia doręczyciela od którego nie otrzymała zawiadomienia informującego o odbiorze przesyłki poleconej, ewentualnie również z powodu choroby mogła uchybić terminowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. została prawidłowo doręczona Stronie w dniu 5 lutego 2015 r. (fikcja prawna doręczenia). Dowodem na to jest koperta, w której przesłano decyzję do strony, na której to kopercie znajdują się dane dotyczące dwukrotnego awizowania przesyłki, pozostawienia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej oraz informacji o jej nieodebraniu przez adresata i zwrocie nadawcy; dane te zostały potwierdzone podpisami pracowników poczty i datownikiem pocztowym. W tej sytuacji ostatnim dniem do wniesienia odwołania był dzień 19 lutego 2015 r. Strona jednakże przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie złożyła tegoż odwołania. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę taką, w myśl dyspozycji § 2 tego artykułu, należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, przy czym jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W dniu 9 marca 2015 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Art. 59 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, a od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. § 2 tego artykułu wskazuje, iż o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. W świetle przytoczonego tu art. 58 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego termin należy przywrócić, jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji pojęcia braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Brak jest natomiast przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, gdy strona niewłaściwie zabezpieczyła swe interesy. W badanej sprawie, w ocenie SKO, strona wskazała jako przyczynę uchybienia terminu podejrzenie błędu lub przeoczenia doręczyciela, który mógł niewłaściwie awizować przesyłkę, ewentualnie własną chorobę. Nie sposób tego uznać za uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu. Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy, Pan S. S. często nie odbiera kierowanych do niego pism. Nie sposób podejrzewać, że doręczyciele zwyczajowo nie powiadamiają go o awizowanych przesyłkach, zwłaszcza, że awizowanie potwierdzają różne osoby (co wynika z różnych podpisów potwierdzających awizowanie przesyłek). Po drugie, jeśli strona była chora, to prędzej czy później odnalazłaby pozostawione przez doręczycieli awiza. Wreszcie wnioskodawca w żaden sposób nie uprawdopodobnił choroby na tyle ciężkiej, aby przez dwa tygodnie uniemożliwiała mu ona dotarcie do skrzynki na listy lub innego miejsca, gdzie doręczyciel pozostawia awizo. W badanej sprawie, w ocenie organu, brak przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie (w formie przewidzianej odpowiednimi przepisami o doręczeniach, w tym pocztowymi) doręczenia w dniu 5 lutego 2015 r. przedmiotowej przesyłki, zawierającej decyzję. Należy też zwrócić uwagę, że strona nie wypełniła drugiego wskazanego w powołanym przepisie warunku, tj. nie dopełniła jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu czynności, dla której określony był termin. Wobec tego, zgodnie z przepisem art. 59 w zw. z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ma obowiązek odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Pan S. S. - skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił : I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. poprzez odmówienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przed wezwaniem strony do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonała, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów, w związku z niezłożeniem przez stronę odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu, powinno skutkować wezwaniem do złożenia odwołania, a następnie rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu, bądź pozostawieniem bez rozpoznania w przypadku nie uczynienia zadość temu wezwaniu przez stronę, 2) art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz niezebranie i nierozpoznanie całego materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności, uprawdopodabniających brak winy w uchybieniu terminu, w tym niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności choroby wnioskodawcy i jej wpływu na jego brak winy. Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że: Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, wyrażonym m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 sierpnia 2000 r. w sprawie SA/Bk 142/00, nie można przejść do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed wezwaniem strony do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonała. Gdyby skarżący nie uczynił zadość temu wezwaniu, wówczas to - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - wniosek o przywrócenie terminu należałoby pozostawić bez rozpoznania, a nie wydawać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. W związku z powyższym, niezłożenie odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu stanowi brak formalny, którego zaistnienie wywołuje skutki określone w art. 64 § 2, tj. zobowiązuje organ do wezwania strony do uzupełnienia wniosku, a nie, jak przyjął organ w niniejszej sprawie, kryterium oceny merytorycznej tego wniosku. Abstrahując od powyższego organ nie wyjaśnił podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności, uprawdopodabniających brak winy w uchybieniu terminu, w tym organ nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności choroby wnioskodawcy i jej wpływu na jego brak winy. "Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, tj. uwiarygodnienie, a nie udowodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Okoliczności te powinny pojawić się przed upływem terminu - ich wystąpienie po upływie terminu nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu (por. postanowienie NSA z 16 maja 2001 r., I SA/Lu 761/2000, Lexis.pl nr 380250). Stwierdzenie istnienia tych okoliczności powinno nastąpić w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ właściwy do przywrócenia terminu." - P. M. Przybysz, Komentarz do art. 58 kpa [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis 2014, LEX/el. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając ,że skarżący nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Brak złożenia odwołania był w tej sytuacji zagadnieniem drugorzędnym i nie miał decydującego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. numeru [...] (drogi powiatowej) z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 30 m2 i ustaleniu wysokości tej kary: 24840,00 zł. Na wstępie należy wskazać, że warunkiem rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest stwierdzenie, że doszło do uchybienia tego terminu. Aby zaś termin do dokonania czynności procesowej wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg, konieczne jest skuteczne dokonanie doręczenia decyzji organu I instancji, gdyż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Przepis art. 43 k.p.a. stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W myśl natomiast art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, niezbędne zatem było ustalenie, czy doręczenie skarżącej, w trybie art. 44 k.p.a., przesyłki pocztowej zawierającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. . Aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo (vide: postanowienie NSA z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt . II GSK 2893/14 - LEX nr 1624414). W postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie sygn. akt II OSK 855/14 NSA jednoznacznie stwierdził, że przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową, stąd też powinien być wykładany oraz stosowany ściśle (LEX nr 1461905). Znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego dowód doręczenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiera adnotacji o pozostawieniu w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia awizacja z dnia 21 stycznia 2015 r. Jest również adnotacji o pozostawieniu powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia z dniu 29 stycznia 2015 r. Wobec powyższego należy uznać, że w ramach doręczenia zastępczego decyzja została prawidłowo doręczona stronie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów zawartych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jak wynika z akt sprawy 5 marca 2015 r. Pan S. S.-skarżący odebrał w Zarządzie Dróg Miejskich w [...] duplikat ww. decyzji, a w dniu 9 marca 2015 r. złożył za pośrednictwem organu pierwszej instancji wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazał na dwie alternatywne przyczyny tj. podejrzenie błędu lub przeoczenia doręczyciela, który mógł niewłaściwie awizować przesyłkę, ewentualnie własną chorobę. Na powyższe okoliczności nie przedłożyła jednak żadnych dowodów. Organ administracji publicznej jest zobowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie cztery następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Oceniając brak winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy zastosowaniu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Obłożna choroba uniemożliwiająca stronie działanie, jest podstawą do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że samo zwolnienie od pracy nie może być wyłącznie potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1243/97, LEX nr 36902 stwierdził, że zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez strony (np. sporządzenia odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z wnioskiem o jego przywrócenie. Organ natomiast ocenia przedstawione przez stronę okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie organ prawidłowo uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winny w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie przedłożył żadnego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego jego chorobę w okresie awizacji decyzji. Nie wstąpił również do operatora poczty o wyjaśnienie przyczyn ewentualnej nieprawidłowej awizacji decyzji. Przeciwko przyjęciu nieprawidłowej awizacji świadczą w ocenie Sądu adnotacje dokonane na kopercie z decyzją organu I instancji, które dokonane zostały w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu nie uprawdopodobnił, by nie wniósł odwołania w terminie z przyczyn od niego niezależnych. Okoliczność, że był osobą niezdolną do pracy nie oznacza jeszcze, że nie miał możliwości wniesienia odwołania. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie wezwanie skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie odwołania, aczkolwiek stanowi naruszenie postępowania to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wyżej wskazano skarżący nie uprawdopodobnił braku winny w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.