VI SA/Wa 1510/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2011 r. sprawy ze skargi F. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie postanowienia o przekazaniu według właściwości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w W. z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że postanowienia wymienione w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej F. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 19, art. 65 § 1, art. 144 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 18, poz. 1577, z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 7 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności ( Dz. Urz. WE L 31 z 10.02.2002r.) po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...] ( dalej: Fundacja, skarżąca) na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. , utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących ustaleniach: Do Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno –Spożywczych w W. wpłynęło wniosek Fundacji z dnia [...] stycznia 2011 r., przyłączający się do wniosku T. G. z dnia [...] listopada 2010 r., o wszczęcie postępowania kontrolnego wobec M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. H. [...] – M. K. w P. Żądane przez składającą wniosek postępowanie kontrolne miało dotyczyć zgodności obrotu produktami pochodzenia zwierzęcego (jajami) z wymaganiami higienicznymi. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. stwierdził, że nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia powyższej sprawy, w związku z tym przekazał sprawę Wojewódzkiemu Inspektorowi Inspekcji Handlowej w W. W dniu [...] lutego 2011 r. Fundacja złożyła do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych zażalenie na powyższe postanowienie. Zdaniem Fundacji według art. 17 ust 1 ustawy o jakości handlowej nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych spoczywa na Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Zgodnie z art. 17a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości Inspekcja sprawuje nadzór nad jakością handlową tych artykułów także na podstawie przepisów Unii Europejskiej. Przyłączając się do wniosku T. G. o przeprowadzenie kontroli Fundacja podkreślała, że M. K. sortuje, składuje, pakuje i transportuje jaja, wprowadza je do obrotu jako hurtownik oraz wystawia świadectwa dezynfekcji jaj. Nie posiada natomiast statusu zakładu pakowania jaj, nie przestrzega wymagań higienicznych zgodnie z rozporządzeniem nr 852/2004 oraz art. 52 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz nie posiada sprzętu do dezynfekcji jaj. Zarzuty o składowaniu i przepakowywaniu jaj potwierdziła kontrola Inspekcji Handlowej (pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Warszawie z [...] stycznia 2011 r.). Nadto podkreślano, że M. K., z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy o jakości handlowej nie zgłosił w dniu rozpoczęcia działalności wojewódzkiemu inspektorowi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych składowania, konfekcjonowania i obrotu przedmiotowymi artykułami. Wymienionym postanowieniem z [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazano, że art. 3 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1 lutego 2002 r.), został zdefiniowany "handel detaliczny". Natomiast M. K. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie hurtowej sprzedaży artykułów rolno – spożywczych, w związku z tym organem właściwym do wszczęcia postępowania jest Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w W. Z tych względów organem właściwym w sprawie wniosku Fundacji jest Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w W. Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej o przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa M. K. i jej wynikach. Na postanowienie Fundacja [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o jego uchylnie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 7 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a), ust. 2 i ust. 3 ustawy o jakości handlowej). Zdaniem skarżącej organ administracji dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o jakości handlowej oraz przepisów rozporządzenia Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., przez uznanie swojej niewłaściwości w sprawie. Skarżąca podkreślała, że jej wniosek dotyczył kontroli przedsiębiorstwa M. K. przede wszystkim w zakresie prawidłowego składowania oraz transportu jaj zapewniających ich właściwą jakość handlową. Tymczasem organ z naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a. nie zastosował się do wymagań z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej stwierdzając swoją niewłaściwość rzeczową. Przepis art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej, zdaniem skarżącej, należy rozumieć jako wyjątek od zasady wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy. W związku z tym przez rozumowanie a contrario należy przyjąć właściwość Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z uwzględnieniem regulacji z art. 17 ust. 1 ustawy o jakości handlowej. Tymczasem organ administracji, w ocenie skarżącej, nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia dlaczego stwierdził swoją niewłaściwość. Nie wyjaśnił dlaczego zastosował przepis art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002, a dlaczego nie zastosował przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Istotą sporu w sprawie jest właściwość rzeczowa Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych. Skarżąca stoi na stanowisku właściwości rzeczowej Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, natomiast organ ten uważał za właściwą w sprawie Inspekcję Handlową. Jednakże, tym co niejako kwalifikuje zaskarżone rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, jest wniosek skarżącej wniesiony w trybie art. 241 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Jeżeli zatem organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę (art. 243 k.p.a.). Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w W. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazała wniosek skarżącej Wojewódzkiemu Inspektorowi Inspekcji Handlowej w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., a Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych rozstrzygnięcie to postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy. Oba rozstrzygnięcia zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek złożony w trybie art. 241 k.p.a. jest swego rodzaju actio popularis do zgłoszenia przez obywatela pod adresem organu postulatów naprawczych. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. (będący podstawą prawną wydania przez oba organu administracji postanowień) stanowi wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Innymi słowy przepis ten ma zastosowanie w sprawach, w których podmiot wnoszący podanie do organu jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc w omawianym przypadku byłby stroną w postępowaniu kontrolnym oraz byłby stroną w dalszym ewentualnym postępowaniu administracyjnym będącym następstwem kontroli. Tymczasem fundacja nie byłaby podmiotem kontrolowanym oraz nie byłaby stroną postępowania administracyjnego będącego następstwem kontroli. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje również orzekania w drodze postanowienia w przedmiocie wniosku opartego na art. 241 k.p.a., ani nie wskazuje w art. 243 środków zaskarżenia pisma w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 117/10 oraz WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 2161/05). Przepisy Kodeksu (Dział VIII Rozdział 3) w zakresie rozpatrywania wniosków zawierają bowiem autonomiczną regulację dotyczącą przekazywania niewłaściwie skierowanych wniosków (wspomniany art. 243 k.p.a.), co wyłącza możliwość zastosowania, zamiast wymienionego przepisu, art. 65 § 1 k.p.a. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują przekazania wniosku organowi właściwemu w formie postanowienia, od którego można byłoby złożyć zażalenie. Przekazanie wniosku stanowi więc czynność materialno-techniczną administracji (K. Zalasińska /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, s. 1067-1068 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 571/06 /w jw./). W tych warunkach należy stwierdzić, że organ administracji obu instanacji, wydając w sprawie postanowienia w przedmiocie przekazania wniosku skarżącej według właściwości, powodując wydanymi rozstrzygnięciami złożenie zażalenia, spełnił przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co z kolei nakłada na Sąd obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w W. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.