VI SA/Wa 1594/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł na P. W. (skarżący) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.- dalej u.t.d.), lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 86, poz. 721- dalej rozporządzenie). Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia było wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara 3.000 zł). Powyższa kara została nałożona w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2011 r. na drodze krajowej nr [...] w O. autobusu marki S. nr rej. [...]. Pojazdem kierował M. W. Na przedniej szybie pojazdu stwierdzono umieszczenie winiety samoprzylepnej dobowej karty opłaty seria i numer X Y. Kierujący pojazdem okazał do kontroli odcinek kontrolny dobowej karty opłaty seria i numer X Y z wpisanym numerem rejestracyjnym kontrolowanego autobusu. Oba elementy karty opłaty nie zostały przedziurkowane, lecz skreślono na nich długopisem datę [...] luty 2011 r. W związku z powyższym stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji decyzji administracyjnej w dniu [...] marca 2011 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W odwołaniu od decyzji skarżący wyjaśnił, że z powodu braku dziurkacza zaznaczył datę w sposób nie budzący wątpliwości długopisem, tak więc karta nie mogła zostać użyta po raz kolejny. Podniósł, iż ewentualnie powinien zostać ukarany za złe oznakowanie karty , a nie za jej brak . Wskazał, że w związku ze zmianą systemu opłat drogowych zakup kart opłaty był utrudniony przez co wykorzystał winietę zakupioną dużo wcześniej. W uzasadnieniu decyzji GITD, cytując treść przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji uznał, iż argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Organ, mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż dla ustalenia, czy opłata za konkretny przejazd została przez stronę rzeczywiście wniesiona, czy też to nie nastąpiło, niezbędne jest ustalenie, czy karta opłaty została skasowana w sposób uniemożliwiający jej ponowne użycie dla innego pojazdu lub ponad okres, na który jest przeznaczona. W wyrokach z dnia 28 maja 2008r. (sygn. akt II OSK 134/08), z dnia 10 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1927/06) oraz z dnia 4 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1895/06) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonując takiego rozróżnienia należy kierować się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona/użyta nieprawidłowo, lecz w sposób uniemożliwiający jej powtórne wykorzystanie w innym pojeździe i/lub w innym dniu, wówczas należy uznać, iż uiszczenie opłaty nastąpiło. Natomiast w omawianym przypadku strona nie przedziurkowała winiety i odcinka kontrolnego karty, lecz oznaczyła datę stawiając krzyżyk długopisem w odpowiednich punktach. W opinii organu II instancji oznaczenie daty w powyższy sposób był niezgodne z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty odcinek kontrolny nieprzedziurkowany lub winieta nieprzedziurkowana. GITD powołał także załącznik nr 27 do rozporządzenia, w którym znajduje się szczegółowy opis sposobu zaznaczania czasu przejazdu po drogach krajowych. I tak w odniesieniu do dobowych kart opłaty rozporządzenie określa, iż są one ważne wyłącznie w dniu określonym przez przedziurkowanie (załącznik nr 27, pkt 7 ppkt l). Zgodnie z pkt. 8 załącznika średnica otworu powstałego w wyniku przedziurkowania karty opłaty powinna wynosić nie więcej niż 5 mm i nie mniej niż 3 mm. Organ zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z przepisem art. 42 ust. 3b pkt 1 u.t.d. karta opłaty dobowej powinna być wypełniona przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 7 dni od wydania karty opłaty dobowej. W omawianym przypadku strona wykorzystała w dniu [...] lutego 2011 r. dobową kartę opłaty zakupioną [...] września 2010 r. Jednakże takie uchybienie nie jest sankcjonowane w ustawie o transporcie drogowym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie decyzji o nałożeniu kary, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wyrażone w odwołaniu i podkreślając, iż wypełnienie karty długopisem spowodowało uiszczenie opłaty drogowej. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie popierając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo. Należy wskazać, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ w związku z kontrolą z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczące nie przedziurkowania karty nie były kwestionowane. Zdaniem Sądu podejmując decyzję administracyjną organy administracji związane są rygorami procedury administracyjnej, winny zatem przestrzegać zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w ramach tego zobligowane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Muszą w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym dokonana w ramach tego ocena dowodów musi mieścić się w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.). W szczególności organy obowiązane są zbadać, czy okoliczności sprawy uzasadniają nałożenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej na wykonującego przewóz drogowy(art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d.) Obowiązujący w dniu wydania decyzji art. 42 ust. 2 u.t.d. umożliwiał nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z kolei załącznik do powołanej ustawy (przewidziany art. 92 ust. 4 u.t.d.) stanowił, iż naruszenie przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych przejawiać może się na wykonywaniu przewozu: a) bez uiszczenia wymaganej opłaty (lp. 4.1 – kara 3.000 zł), b) z opłatą uiszczona w wysokości niższej niż wymagana (lp. 4.2- kara 1.000 zł), c) z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty (lp. 4.3- kara 1.000 zł). Z powyższego wynika, że w zależności od rodzaju naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty zróżnicowano wysokość kary. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 86, poz. 721) będący podstawą nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł przewidywał, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. W rozpoznawanej sprawie karta opłaty została przez stronę nabyta, co wynika z akt sprawy. Karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. W przepisie § 3 ust. 5 powyższego rozporządzenia wymienione zostały zaś przypadki, w których okazany do kontroli odcinek kontrolny i winieta samoprzylepna nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty. Do tych przypadków należą m.in. sytuacja, w której odcinek kontrolny jest nieprzedziurkowany lub winieta nieprzedziurkowana bądź winieta nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Niewątpliwie okazana przez skarżącego podczas kontroli drogowej winieta oraz odcinek kontrolny nie zostały przedziurkowane lecz dokonano zaznaczenia daty przewozu długopisem. Ponadto z protokołu kontroli wynika, że winieta została w sposób trwały umieszczona na szybie pojazdu. Natomiast w myśl § 4 ust 1 rozporządzenia kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Stosownie do ust. 3 kartą nieprawidłowo wypełnioną jest karta: 1) wypełniona niezgodnie z ust. 2; 2) wskazująca na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu. W niniejszej sprawie bezsporna była okoliczność, że skarżący prawidłowo wpisał numer rejestracyjny pojazdu na odcinku kontrolnym, ale nie przedziurkował winiety, lecz zaznaczył długopisem datę przewozu drogowego. Wymierzając stronie karę w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu bez uiszczenia wymaganej opłaty (lp. 4.1 załącznika do u.t.d.) organ stanął na stanowisku, że użycie długopisu zamiast dziurkacza powoduje, że strona nie uiściła opłaty. W tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało ogólnie aprobowany pogląd, że karta - aby stanowiła dowód uiszczenia opłaty - wypełniona musi być w sposób realizujący jej cel; wypełnienie karty wadliwie na tyle, że zachodzi możliwość jej ponownego użycia, pozwala na przyjęcie, iż transport wykonywany jest bez uiszczenia opłaty. (zob.: np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1895/06 czy wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1927/06). Problem rozpoznawany w sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy zaznaczenie odpowiednich pól na dowodzie opłaty długopisem (w tym wypadku daty przewozu) zamiast przedziurkowania winiety i odcinka kontrolnego (§ 3 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia) mogło stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (określonej w lp. 4.1. załącznika do u.t.d.). Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 42 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W sprawie organ także nie zakwestionował faktu, że skarżący nabył kartę opłaty drogowej, zatem taką opłatę uiścił (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" (tj. nieprzedziurkowany odcinek kontrolny lub winieta nieprzedziurkowana bądź winieta nieumieszczona trwale wewnątrz pojazdu samochodowego) nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możliwość przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona (por. wyroki NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 oraz z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08 , wyrok NSA z 9 marca 2010 r. , sygn. akt II GSK 462/09). Ponadto, ustawa o transporcie drogowym (w załączniku) nie przewidywała nałożenia na przedsiębiorcę sankcji za nieprzedziurkowanie karty opłaty. Wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa musi natomiast znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej. Brak przepisu stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej za nieprzedziurkowanie w sytuacji, gdy opłata za przejazd została uiszczona, nie może prowadzić do zastosowania lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, regulującego sytuację, w której przewóz drogowy jest wykonywany bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W rozpoznawanej sprawie bezpodstawnie organ nałożył na skarżącego karę pieniężną za brak uiszczenia opłaty, która w istocie została uiszczona. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 4.1. załącznika do tej ustawy, skoro skarżący wypełnił obowiązki określone w art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.t.d. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania , iż organy nie rozpatrzyły materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem ustalenia czy wypełnienie przedmiotowej karty długopisem zamiast przedziurkowania karty jest "nieprawidłowym wypełnieniem" (kara za niewypełnienie wynosi 1.000 zł - lp. 4.3. załącznika do u.t.d.) Okoliczność ta - z uwagi na różnicę w wysokości kar - jest istotna dla sprawy. W tym zakresie należy wskazać na treść przepisu § 4 ust 1 pkt 1 stanowiącego, że kartą nieprawidłowo wypełnioną jest karta wypełniona niezgodnie z ust. 2. , który z kolei przewiduje, że "wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym". W omawianym przypadku sporna karta (oprócz wpisania numeru rejestracyjnego pojazdu) została wypełniona poprzez zaznaczenie długopisem daty przewozu. Rozpatrując sprawę ponownie organy transportu drogowego wezmą pod uwagę powyższe okoliczności i podejmą stosowne działania mające na celu wyjaśnienie powyższych wątpliwości, tj. ustalenia czy zachodzą przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.