VI SA/Wa 1596/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 3102 (trzy tysiące sto dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1596/09 UZASADNIENIE A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w zakresie pkt 2 decyzji utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 20.700 zł. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2009 r. Inspektorzy Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego w [...] przeprowadzili w A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów regulujących czas pracy kierowców za okres od marca 2008 r. do marca 2009 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli, w oparciu o udostępnione przez przedsiębiorcę dokumenty, stwierdzono następujące naruszenia: - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; - nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie; - wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Kontrola zakończona została sporządzeniem protokołu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] zawiadomił A. Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą, pouczając stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a. Ustosunkowując się do stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń, dotyczących nieudokumentowania dni w których poszczególni kierowcy nie prowadzili pojazdu strona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. podniosła, że w ustawie o czasie pracy kierowców nie można doszukać się nigdzie zapisu z którego wynikałoby, iż brak wpisanej daty lub miejsca wystawienia skutkuje brakiem uznania ww. zaświadczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w związku ze stwierdzonymi w wyniku kontroli naruszeniami, nałożył na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 20.700 zł na podstawie lp. 10.3. lit. a i b, lp. 10.2. lit. a i b, lp. 11.4.1., lp.1.8.1. oraz lp.1.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). A. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu podniesiono, iż w czasie kontroli przekazane zostały inspektorom wykresówki oraz zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu za dni, w których kierowcy nie prowadzili pojazdu. W ustawie o czasie pracy kierowców nie można natomiast doszukać się nigdzie zapisu z którego wynikałoby, iż brak wpisanej daty lub miejsca wystawienia skutkuje brakiem uznania zaświadczenia potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu. Podkreślono ponadto, że naruszenie w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny kierowcy S. J. zostało wyjaśnione zgodnie z art. 12 Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006, na odwrocie karty wykresówki z podaniem dokładnej przyczyny takiego zachowania kierowcy. Skarżąca zarzuciła w związku z tym organowi działanie niezgodne z zasadami określonymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a., a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 5, art. 4 pkt 3 i 4, art. 8 ust. 1-3, art. 39a ust. 1 pkt 4, art. 39k, art. 391 ust. 1, art. 39m, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), oraz lp. 1.1, lp. 1.8.1, lp. 10.2, lp. 10.3, lp. 11.4.1 załącznika do ww. ustawy, art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985), art. 4 lit. g i lit. q, art. 7, art. 8 Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 i (WE) Nr 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006r.) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, odnośnie stwierdzonego w czasie kontroli naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji organ odwoławczy, przywołując treść przepisów art. 4 pkt 3 oraz art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wskazał, iż kontrolowana spółka zatrudniła kierowcę S. J. na podstawie umowy zlecenia zawartej w dniu [...] grudnia 2007 r. Kierowca ten wykonywał w imieniu i na rzecz kontrolowanego przedsiębiorstwa przewozy drogowe od dnia zatrudnienia do dnia [...] stycznia 2009 r., czyli w okresie gdy spółka nie posiadała licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, a tylko zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. Tym samym wykonywany w ww. okresie transport nie mógł zostać zaklasyfikowany jako wykonywanie przewozu na potrzeby własne, ponieważ nie spełniał on jednego z warunków określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, gdyż kierowca S. J. nie był pracownikiem przedsiębiorstwa "A. Sp. z o.o. Zgodnie bowiem z definicją pracownika, wynikającą z art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.), pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Organ I instancji prawidłowo zatem ocenił materiał dowodowy oraz słusznie i zgodnie z prawem nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 (osiem tysięcy) złotych za naruszenie lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne organ, powołując się na treść przepisów art. 39a ust. 1, art. 39k, art. 391 oraz art. 39m ustawy o transporcie drogowym stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną za popełnienie omawianego naruszenia. Bezspornym jest bowiem, iż w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie nie okazano dokumentu z ważnymi badaniami psychologicznymi kierowcy J. M. za okres od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009r. Strona przedstawiła jedynie orzeczenie psychologiczne o nr ewidencyjnym [...] wystawione w dniu [...] marca 2009 r., a także świadectwo kwalifikacji nr [...] dotyczące ww. kierowcy, którego termin ważności upłynął w dniu [...] marca 2008 r., co skutkuje tym, że badania psychologiczne wpisane w treść ww. świadectwa kwalifikacji nie mogą być potwierdzeniem spełnienia obowiązku posiadania aktualnych badań psychologicznych. Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowcy S. J. przy wykonywaniu przewozu drogowego organ powołując się na przepis art. 4 lit. g oraz art. 8 Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006, wskazał, iż zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji dwudziestoczterogodzinny okres rozliczeniowy ww. kierowcy rozpoczął się w dniu [...] sierpnia 2008 r. o godz. 14:55 i zakończył o godz. 14:55 dnia [...] sierpnia 2008 r. W tym okresie najdłuższy nieprzerwany odpoczynek jaki odbył kierowca trwał 8 godzin i 26 minut. Na tarczach tachografu analogowego został on zarejestrowany między godz. 06:29, a godz. 14:55 dnia [...] sierpnia 2008 r. Stwierdzić należy tym samym, że w stosunku do wymaganego minimalnego okresu odpoczynku dobowego, odpoczynek jaki odebrał kierowca został skrócony o 34 minuty. Ustosunkowując się do zapisu zamieszczonego na odwrocie wykresówki z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że art. 12 Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 nie upoważnia kierowcy do odstępstw od Rozporządzenia z powodów, które były znane przed rozpoczęciem podróży. Został on wprowadzony, aby umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Odstępstwo ma również na celu zapewnienie bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku oraz uwzględnienie w każdej sytuacji wymogu bezpieczeństwa drogowego. Przedsiębiorstwo transportowe musi natomiast uważnie planować przejazd kierowcy, tak, aby był on bezpieczny i uwzględniał, na przykład, regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów, innymi słowy, musi tak organizować pracę, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia i aby spełnić wymagania załadowców oraz firm ubezpieczeniowych w zakresie bezpieczeństwa w czasie postojów. Dlatego po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności wszystkich okoliczności i historii zapisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu przez kierowcę, organ II instancji doszedł do wniosku, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowanie przepis art. 12 ww. Rozporządzenia. Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie organ odwoławczy przywołując treść przepisu art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 wskazał, iż podczas przeprowadzonej kontroli, która obejmowała okres od marca 2008 roku do marca 2009 roku, stwierdzono nieokazanie wszystkich wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowców: M. M. za dni - [...] lipca 2008 r., [...] lipca 2008 r., [...] lipca 2008 r., [...] lipca 2008 r., [...] sierpnia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r. (łącznie 16 dni) oraz P. P. z dni - [...] lipca 2008 r., [...] sierpnia 2008 r. (łącznie 5 dni). Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze treść przepisu art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, organ I instancji słusznie nie uznał przedstawionych przez skarżącą spółkę zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu przez kierowców, gdyż nie zawierały one daty i miejsca ich wystawienia, nakładając na stronę karę pieniężną w wysokości 10.500 złotych za nieokazanie łącznie 21 wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Odnośnie natomiast naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego organ odwoławczy, wskazując na ciążący na organie administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowy, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji w tym zakresie do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, twierdzenia organu pierwszej instancji odnośnie naruszenia przepisu lp. 10.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przez kierowcę P. P. w dniu [...] sierpnia 2008 r. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. W oparciu bowiem o zebrany materiał dowodowy, w szczególności po dokładnej analizie wykresówek P. P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. należy stwierdzić, iż kierowca ten odebrał dwie prawidłowe przerwy. Pierwszą od godziny 15:18 do godziny 15:50 (32 minuty) oraz drugą od godziny 17:37 do godziny 18:10 (33 minuty). Tym samym, zdaniem organu II instancji, nie nastąpiło przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, a wiec nałożona przez organ pierwszej instancji kara pieniężna za naruszenie przepisu lp. 10.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym została nałożona błędnie i niezgodnie z prawem. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji, poza zakwestionowanym zakresem, dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładając na stronę karę pieniężną. Decyzja, w części utrzymanej w mocy, jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że jeżeli strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) - wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję I instancji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie pkt 2 tej decyzji A. Sp. z o.o. zarzuciła organowi naruszenie: - art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez ukaranie skarżącej za nieposiadanie zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu z uwagi na brak w zaświadczeniach daty i miejsca wystawienia; - art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez ukaranie skarżącej za nieposiadanie zaświadczeń z uwagi na brak w zaświadczeniach daty i miejsca wystawienia; - art. 12 Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, ze jednorazowe zdarzenie, gdy kierowca skrócił czas odpoczynku o 34 minuty do wymaganych przepisami co najmniej 9 godzin jest wyłącznie zawinione przez skarżącą, bowiem źle zaplanowała trasę przejazdu i nie przewidziała okoliczności nieprzewidywalnych, takich jak np.: korki drogowe i warunki atmosferyczne oraz poprzez nie przyjęcie wyjaśnień kierowcy jako wystarczające do wyjaśnienia okoliczności zdarzenia. Skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie zbadały w sposób wyczerpujący, ani pod względem faktycznym ani prawnym, czy przedstawione zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu, pomimo tego, że nie było na nich daty i miejsca wystawienia, potwierdzały faktyczną czynność realizowaną przez kierowcę. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 9, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. Podkreśliła, iż w odniesieniu do przepisów zawierających normę penalizującą określone zachowania istnieje zakaz stosowania wykładni rozszerzającej - dopuszczającej możliwość karania także w sytuacjach, które wprost nie zostały wymienione w danym przepisie. W ustawie o czasie pracy kierowców nie można natomiast doszukać się nigdzie zapisu, iż brak wystawionej daty lub miejscowości skutkuje brakiem uznania ww. zaświadczenia potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu. Przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają tylko i wyłącznie sankcję karną za nieposiadanie przez przedsiębiorcę zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Jednocześnie z przepisów ustawy o transporcie drogowym (poza wskazaną wyżej sankcją karną) nie wynika obowiązek przechowywania przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu. Obowiązek taki nie wynika również z ustawy o czasie pracy kierowców. W Rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, w art. 14 ust. 2, nałożono zaś na przedsiębiorców tylko i wyłącznie obowiązek przechowywania wykresówek przez okres co najmniej roku, co znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 759/2008, w którym Sąd stwierdził, iż z przepisów prawa materialnego nie wynika dla przedsiębiorcy obowiązek przechowywania zaświadczeń o okresach nieprowadzenia pojazdu przez określonego kierowcę, a tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do żądania przez kontrolujących tychże dokumentów podczas przeprowadzania kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Uprawnienia kontrolujących w tym zakresie ograniczają się tylko i wyłącznie do kontroli tychże zaświadczeń dokonywanej na drodze. W konsekwencji, w ocenie skarżącej należy przyjąć, że zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu przedstawione w czasie kontroli nie mogą być traktowane jako dowód w sprawie i stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod poz. lp. 11.4.1. W zakresie natomiast nałożonej kary pieniężnej za skrócenie czasu odpoczynku przez kierowcę S. J. skarżąca ponownie podniosła, że na wykresówce z dnia [...] sierpnia jest zapis wskazujący na przyczyny odstępstwa od wymogów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku. Organ I instancji nie przesłuchał jednak kierowcy w celu potwierdzenia, w jakich okolicznościach doszło skrócenia czasu odpoczynku dobowego. Kierowca S. J. tylko raz zaś skorzystał z art. 12 Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006, a więc błędny jest wniosek, że przedsiębiorstwo nie dokłada starań do właściwego planowania czasu pracy kierowców i przestrzegania ustawy o transporcie drogowym. Wobec faktu, że było to zdarzenie o charakterze incydentalnym, a wina skarżącego nie została ewidentnie udokumentowana nie można karać przedsiębiorcy za okoliczności, na których powstanie nie miał wpływu. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż wszystkie okazane przez stronę dokumenty przedstawiające aktywność kierowców zostały poddane ocenie. Okazanie w trakcie kontroli zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu świadczy o przyjęciu przez stronę tego sposobu dokumentowania faktu nieprowadzenia pojazdu przez zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców. Przedstawione zaświadczenia powinny zatem odpowiadać, co do formy i treści wymaganiom sprecyzowanym w przepisie art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców. Odmowa uznania wiarygodności tych dokumentów była zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów i znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Wskazać należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, bowiem te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu (tak również: NSA /w:/ wyrok z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż decyzja organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r., wydana została z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei § 2 przepisu art. 138 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272, a także NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08). W świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może więc uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., orzekł natomiast co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się tym samym naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe jest konsekwencją stanowiska, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną (vide: wyroki NSA - z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 oraz z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1049/08). Niezależnie zatem od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów w czasie jednej kontroli będzie to zawsze jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 podkreślił, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano natomiast możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Konsekwencją zaś przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, jest stwierdzenie, że organ odwoławczy nadał w niniejszej sprawie swojemu rozstrzygnięciu treść nie przewidzianą w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając sprawę nie wywiązał się też w sposób właściwy z obowiązków jakie spoczywają na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie odpowiada powyższym wymogom. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił bowiem stronie dlaczego uznał, że w stosunku do kierowcy S. J., który skrócił dzienny czas odpoczynku o 34 minuty, wskazując powody tego odstępstwa na odwrotnej stronie wykresówki z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie mógł mieć zastosowania przepis art. 12 Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. Wyczerpujące ustosunkowanie się do powyższej kwestii przez organ odwoławczy miało szczególnie istotne znaczenie zważywszy na fakt, iż organ I instancji w swoich ustaleniach w ogóle pominął okoliczność, że na odwrotnej stronie wykresówki z dnia [...] sierpnia 2008 r. kierowca S. J. wskazał przyczynę skrócenia dziennego czasu odpoczynku z powołaniem się na art. 12 Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. Organ odwoławczy nie odniósł się też do argumentacji strony odnośnie braku podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego do nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Badając zasadność nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej za powyższe naruszenie organ odwoławczy pominął zupełnie stanowisko prezentowane w tej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, iż z obowiązujących przepisów prawa materialnego nie wynika dla przedsiębiorcy obowiązek przechowywania zaświadczeń o okresach nieprowadzenia pojazdu przez kierowców, a tym samym brak jest podstaw do żądania przez kontrolujących tychże dokumentów podczas przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwie. (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2009 r. II GSK 759/08, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08). Z uwagi na naruszenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisu art. 138 k.p.a., a także inne błędy popełnione w postępowaniu odwoławczym, które uniemożliwiają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zasadnym było wyeliminowanie decyzji organu odwoławczego w całości z obrotu prawnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., a także wyjaśnić szczegółowo w decyzji na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie, ustosunkowując się przy tym do wszystkich zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.