VI SA/Wa 1615/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. H. na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zgłoszonych nieprawidłowości w procedurze rejestracji do dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. P. H. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zgłoszonych przez stronę skarżącą nieprawidłowości w procedurze rejestracji do dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący P. H. wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej także: "[...] OW NFZ") z wnioskiem o objęcie go dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym. W dniu [...] września 2013 r. skarżący oraz Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zawarli umowę o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego. W § 3 ust. 1 wspomnianej umowy określono, że ubezpieczający się oświadcza, że nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu i zgłasza wniosek o objęcie go dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym w NFZ wraz z członkami rodziny określonymi we wniosku oraz w druku ZUS ZCNA. Z kolei w § 3 ust. 2 umowy wskazano, że ubezpieczający się złoży druk, o którym mowa wyżej oraz druk zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego - ZUS ZZA w Oddziale ZUS właściwym dla miejsca zamieszkania. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor [...] OW NFZ wystąpił do skarżącego z prośbą o nadesłanie do [...] OW NFZ potwierdzenia dokonania ww. czynności. W piśmie skierowanym do skarżącego Dyrektor [...] OW NFZ poinformował stronę, że w przeciwnym razie [...] OW NFZ, w związku z zawartą umową, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia statusu ubezpieczeniowego skarżącego i wysokości kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, za które płaci Fundusz. Jednocześnie organ poinformował stronę skarżącą, że dopiero po nadesłaniu ww. dokumentów będzie możliwe zarejestrowanie przedmiotowej umowy w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych NFZ (ze statusem "ubezpieczony"), który jest systemem kompatybilnym z systemem eWUŚ. Ponadto organ wskazał, że w przypadku niezgłoszenia do dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS i nieopłacenia składki, korzystanie ze świadczeń opieki zdrowotnej będzie nieuprawnione. W dniu [...] września 2013 r. skarżący, powołując się na przepis § 6 w/w umowy, skierował do Dyrektora [...] OW NFZ pismo, w którym oświadczył, że rozwiązuje wspomnianą umowę na podstawie pisemnego poinformowania NFZ o rezygnacji z dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. W wyniku wymiany korespondencji pomiędzy skarżącym a [...] OW NFZ i niezadowolenia z załatwienia sprawy przez [...] OW NFZ, skarżący pismem z dnia [...] marca 2014 r. wystąpił do Prezesa NFZ ze skargą na nieprawidłowości w procedurze rejestracji do dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego wprowadzonej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W uzasadnieniu pisma skarżący stwierdził, że skargę wnosi na konstrukcję procedur zawartych w piśmie przewodnim z dnia [...] września 2013 r. załączonym do umowy z tego samego dnia. Jednocześnie skarżący wskazał na nieprawidłowości, które - w jego opinii - polegają na tym, że: - pismo przewodnie (procedura w nim określona) wymusza złożenie dodatkowych dokumentów - kopii druku ZUS ZZA i potwierdzenia dokonania wpłaty składki, czym narusza k.p.a. oraz nakłada sankcje za niewykonanie dodatkowych, nałożonych przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ procedur; - wymusza się dokonanie wpłaty składki przed ustawowo określonym terminem oraz dochodzi do podwójnej weryfikacji osoby w ZUS. W związku ze zgłoszonymi nieprawidłowościami w funkcjonowaniu organów ubezpieczeniowych, skarżący zaproponował rozwiązanie tych nieprawidłowości poprzez: - poinformowanie podczas rejestracji osoby ubezpieczonej o powodach konieczności dostarczenia kopii druku ZUS ZZA, - poinformowanie o czasie przedłużającym wpis do Centralnego Wykazu NFZ, w przypadku niedostarczenia kopii druku ZUS ZZA, - poinformowanie o braku obowiązku dostarczania dodatkowych dokumentów. W ocenie skarżącego, brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia obowiązku dostarczenia dowodu wpłaty składki, albowiem wpis do centralnego wykazu nie może być uzależniony od tej wpłaty. Ponadto, skarżący uznał, że zwracanie się z prośbą lub wymogiem dostarczenia wpłaty składki przed ustawowo wyznaczonym terminem jest niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącego, nieprawidłowość w działaniu organów NFZ polega na tym, że dochodzi do podwójnej weryfikacji, zaś takie działanie, w ocenie strony skarżącej, jest nieefektywne i łamie przepisy k.p.a., gdyż organ Funduszu powinien wykonywać swoje obowiązki bez przerzucania ich na osobę ubezpieczoną. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Prezes NFZ odpowiedział na wskazane propozycje strony skarżącej. Organ, powołując się na zasady i tryb zawierania umów dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, wpisu do Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, weryfikacji statusu ubezpieczonego - stwierdził, że nie dopatrzył się działania niezgodnego z prawem w zakresie zawierania umów dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, jak też postępowania urzędników na szkodę pacjenta. Prezes NFZ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z umową o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne skarżący został objęty ubezpieczeniem zdrowotnym od dnia [...] września 2013 r. i od tego dnia mógł korzystać z świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Organ wskazał także, iż w § 3 podpisanej przez skarżącego umowy, zawarty jest zapis, z którego wynika, że druk zgłoszenia do ZUS jest integralną częścią umowy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący P. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego nieprawidłowości w procedurze rejestracji do dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej nieprawidłowości w procedurze stosowanej przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ. Skarżący zarzucił organom Funduszu brak podjęcia odpowiednich działań eliminujących wskazane wyżej nieprawidłowości. Skarżący zauważył, że podczas rejestracji do dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ dokonuje się weryfikacji wpłaty składki za przyszłe ubezpieczenie zdrowotne oraz weryfikacji złożenia formularza ZUS ZZA bezpośrednio u osoby ubezpieczanej. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz umową podpisaną z Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ, osoba zgłaszająca się do dobrowolnego ubezpieczana ma prawo i obowiązek wpłaty składki za dobrowolne ubezpieczenie do 15 dnia kolejnego miesiąca. W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że wymuszanie wcześniejszej wpłaty tej składki jest niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącego, Oddział Wojewódzki NFZ nakłada dodatkowe wymogi podczas rejestracji, wprowadzając sankcje odmowy wpisu do Centralnego Wykazu Ubezpieczonych NFZ oraz nadużywając prawnie zdefiniowanego terminu "postępowanie wyjaśniające". W ocenie strony skarżącej, zgodnie z prawem NFZ ma jedynie możliwość przeprowadzenia weryfikacji rejestracji w ZUS pośrednio, a nie u osoby ubezpieczającej się. Zdaniem skarżącego, dochodzi w ten sposób do przekroczenia przez NFZ uprawnień i do przejęcia obowiązków ustawowo powierzonych innym instytucjom (ZUS). Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że stosowana przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ procedura jest niezgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wbrew art. 6 k.p.a. dochodzi do wymuszania wpłaty składki przed terminem. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, wbrew art. 8 k.p.a. brak jest informacji o dodatkowych wymogach, zaś ich wymuszanie narusza zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a., wskazując, że organy Funduszu nie gwarantują prawa do uzyskania wyczerpującej informacji, w tym nie informują o możliwości odmówienia wykonania dodatkowych wymogów. Strona zarzuciła również naruszenie przepisu art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. W uzasadnieniu Prezes NFZ stwierdził, że skarga dotyczyła zastrzeżeń do pracy urzędników [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Organ poinformował, że w wyniku kontroli nie zostały stwierdzone działania niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w zakresie zawierania umów dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, zaś postępowanie urzędników w tych sprawach było zgodne ze stosownymi procedurami. Prezes NFZ wskazał ponadto, że aktualnie w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia odstąpiono od zamieszczania w piśmie przewodnim do umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, kierowanym do osoby ubezpieczonej, prośby o przedstawianie w oddziale dowodu opłacenia składki na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne. Konkludując, organ stwierdził, że przedmiotowa skarga dotyczy czynności związanej z zawarciem umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, a więc umowy o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem Prezesa NFZ, skarga ta, zmierzając do możliwie szybszego potwierdzania prawa ubezpieczonego do świadczeń, nie dotyczy działań NFZ z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozstrzygając w niniejszej sprawie, należy na wstępie wyraźnie wskazać, że przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi, Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej skarga dotyczy, jak słusznie zauważył Prezes NFZ, zastrzeżeń do pracy urzędników [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a konkretnie zastrzeżeń do działań podejmowanych w ramach procedury rejestracji do dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego przeprowadzanej w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ. W konsekwencji, zastrzeżenia strony skarżącej dotyczą nieprawidłowości związanych z przebiegiem procedury zmierzającej do zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, jako umowy o charakterze cywilnoprawnym, nie dotyczą zaś rozstrzygnięć organów Narodowego Funduszu Zdrowia podejmowanych w zakresie sprawowania działań administracji publicznej. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego P. H. w piśmie skierowanym do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, stanowią w rzeczywistości skargę, w rozumieniu przepisu art. 227 k.p.a. Zgodnie z art., 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przyjmuje się, że przedmiotem skargi może być każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. W postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/12, LEX nr 1218324, wskazano, że przedmiotem skargi mogą być także inne okoliczności niewymienione w powyższym przepisie, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Należy zauważyć, że wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną (materialno-techniczną) - zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowo-administracyjnego. Tym samym, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (tak m.in. /w:/ postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514). Również w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu działu VIII) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (por. m.in. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2014; podobnie: K. Wojciechowska /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod redakcją M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 1023 i powołane tam orzecznictwo). W postanowieniu z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków, objętych działem VIII k.p.a., nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Również w postanowieniu z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, LEX nr 1305299, NSA uznał, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, albowiem działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż działanie Prezesa NFZ polegające na wysłaniu do skarżącego pisma wyjaśniającego z dnia [...] kwietnia 2014 r., zawierającego stanowisko tego organu dotyczące zgłoszonych przez stronę skarżącą nieprawidłowości w procedurze rejestracji do dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego przeprowadzonej przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, nie podlega w żadnym zakresie kontroli sądu administracyjnego, a zatem skarga ulega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisów art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.