VI SA/Wa 1677/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę P. S. A. z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca, strona) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Ponadto ww. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. również w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł. za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł. za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwaną k.p.a., art. 4, art. 5, art. 8, art. 39j, art. 87, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz Ip. 1.8 pkt 1, lp.1.7, Ip. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 15 ust 7 a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 ze zm.). Podstawę faktyczną stanowiły ustalenia dokonane przez Inspekcję Transportu Drogowego w dniu [...] listopada 2007 r. w [...] podczas kontroli należącego do skarżącej pojazdu marki [...] prowadzonego był przez kierowcę J. O.. Wynikało z nich, iż kierowca przewoził pręty stalowe z budowy prowadzonej przez skarżącą na bazę, przy czym wyjaśnił on, iż pracę na rzecz skarżącej wykonuje w oparciu o umowę o dzieło. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego strona przedłożyła organowi pierwszoinstancyjnemu m.in. kopię zaświadczenia nr [...] na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne oraz kopię umowy o dzieło/zlecenie zawartej z kierowcą – J. O. Organ I instancji w oparciu o powyższe ustalenia stwierdził wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek oraz wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i z naruszeniem warunków w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. W uzasadnieniu w szczególności podniósł, iż zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, który spełnia łącznie następujące warunki: a/ pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b/ przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c/ w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d/ nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Wskazał, że pracownikiem, o którym mowa w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest w rozumieniu Kodeksu pracy osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę (art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.). Uznał, że cywilnoprawna umowa o dzieło nie nawiązuje stosunku pracy. Nie może tym samym stanowić podstawy do wykonywania pracy kierowcy w ramach przewozu drogowego na potrzeby własne, gdyż nie spełnia wymagań przewidzianych ustawą. Organ podkreślił przy tym, iż art. 4 pkt 3 cyt. ustawy stanowi, że każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 jest wykonywaniem transportu drogowego i zgodnie z art. 5 ust. 1 wymaga posiadania stosownej licencji. Skarżąca natomiast takiej licencji nie posiada. Strona odwołując się w całości od decyzji organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu złożyła zarzuty odnośnie przyjęcia przez organ wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podniosła, iż nie wykazał on, dlaczego w świetle ustawy o transporcie drogowym termin "pracownik" należy tłumaczyć w rozumieniu Kodeksu pracy skoro sama ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji ww. terminu. W jej ocenie termin "pracownik" należy rozumieć szeroko, w szczególności, iż wykładnia taka jest zbieżna z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Powołała tu tezę z orzeczenia z dnia 23 marca 2004 r. nr 66/85, w myśl której pojęcie "pracownik" jako istotny element prawa wspólnotowego należy wykładać rozszerzająco. Będzie nim każdy, kto wykonuje jakąkolwiek faktyczną i prawdziwą czynność. Nie można znaleźć bowiem żadnego uzasadnienia, dla którego ustawodawca miałby ograniczyć tylko do "pracowników" i samego przedsiębiorcy zakres podmiotów, które mogą prowadzić pojazd przedsiębiorcy w przypadku wykonywania transportu na potrzeby własne. Skarżąca podkreśliła, iż w sytuacji, w której w ustawie o transporcie drogowym nie ma generalnej klauzuli nakazującej stosowanie przepisów Kodeksu pracy to nie można ich stosować w sposób dorozumiany. Należałoby zatem odrębnie zdefiniować pojęcie pracownika wskazane w ustawie o transporcie drogowym i posłużenie się przepisem punktu 1.8.3 załącznika do tej ustawy, gdzie nie występuje pojęcie "pracownika", ale pojęcia "kierowcy" oraz "zatrudnienie", które są szersze niż pojęcie "praca" w rozumieniu Kodeksu pracy. Osobą zatrudnioną u pracodawcy jest nie tylko osoba, która wykonuje czynności na podstawie umowy o pracę, gdyż zatrudnienie nie musi mieć charakteru pracowniczego. Ponadto, obowiązująca w polskim systemie prawnym zasada wolności podejmowania działalności gospodarczej stanowi, iż nie ma przepisu prawa, który zakładałby, iż określona grupa osób (np. kierowców) wykorzystywanych przez pracodawcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej musi być zatrudniona na umowę o pracę, a nie np. na podstawie umowy o świadczenie usług. Zdaniem skarżącej pracodawca ma gwarantowaną wolnościami zastrzeżonymi w Konstytucji RP swobodę przy podejmowaniu decyzji, czy zatrudnić kierowców na podstawie umowę o pracę, czy też zlecić osobom trzecim wykonywanie usług kierowania pojazdem na podstawie umów o charakterze cywilnoprawnym. Interpretacja przeciwna byłaby sprzeczna z wyrażoną w art. 20 Konstytucji RP zasadą wolności działalności gospodarczej, gdyż narzucałaby przedsiębiorcy konieczność zatrudniania na podstawie umowę o pracę wszystkich kierowców prowadzących samochody wykorzystywane na potrzeby własne firmy. Co więcej, interpretacja taka prowadziłaby także do naruszenia określonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, z uwagi na odmiennie traktowanie przedsiębiorców, którzy wykonują identyczną działalność przy pomocy kierowców zatrudnionych na podstawie umów o charakterze cywilnoprawnym od tych, którzy zatrudniają kierowców na podstawie umowę o pracę. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie uznał, że obowiązki strony określone zostały w art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiącym, iż podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z 2005 r. Nr 180, poz. 1497 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 661). Konsekwencją niedochowania powyższego obowiązku było zatem nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 w zw. z Ip. 1.8 pkt 1, lp.1.7, Ip. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i z naruszeniem warunków w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. W szczególności organ odwoławczy nie podzielił poglądu strony co do stosowania szerokiej interpretacji pojęcia "pracownik". Zgodnie z kodeksem pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż kontrolowany kierowca w czasie kontroli nie był pracownikiem strony, więc nie spełniał warunku koniecznego określonego w art. 4 pkt 4 a ustawy o transporcie drogowym, aby dany przewóz zakwalifikować jako przewóz na potrzeby własne. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, transport drogowy obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający zakreślonych ustawą warunków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ograniczonej do zarzutu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji skarżąca zarzuciła: a/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia jaką rolę w przedsiębiorstwie odwołującego się pełnił kierowca prowadzący kontrolowany pojazd oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego; b/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20 Konstytucji wyrażającego zasadę wolności działalności gospodarczej, art. 32 Konstytucji statuującego zasadę równości wobec prawa oraz art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu strona powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzuciła dokonanej przez organ wykładni brak logiki, bowiem nie wykonuje jakichkolwiek usług na rzecz osób trzecich, polegających na przewozie osób i rzeczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym akcie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Z tego względu podkreślić należy, iż skarżąca nie kwestionowała prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, lecz ich ocenę w świetle dyspozycji normy art. 4 pkt 4 a o ustawy o transporcie drogowym i tym samym merytoryczną zasadność nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej są nietrafne. Powołany przepis posługuje się pojęciem "pracownik". Jego definicję zawiera art. 2 Kodeksu pracy stanowiący, że "pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę". Bezsporne jest, iż ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji "pracownika". Brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (por. uchwała SN z dnia 9 czerwca 1976 r., VI KZP 13/75. OSNKW 1976/7- 8/86). Taka legalna definicja jest sformułowana w Kodeksie pracy. Zauważyć należy, że gdyby ustawodawca uznawał za możliwe posługiwanie się terminem "pracownik" w innym niż kodeksowe znaczeniu, to niewątpliwie w ustawie o transporcie drogowym zawarłby odmienną definicję tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006 r., I OSK 78/06). Dla spójności i jednolitości systemu prawnego oraz definicji w nim obowiązujących ustawodawca nie może wprowadzać różnych znaczeń dla tych samych pojęć, w niniejszej sprawie definicji "pracownika" (tak też NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 165/08). Tym samym kierowca prowadzący pojazd skarżącej na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowa o dzieło / zlecenie zawarta w dniu [...] kwietnia 2006 r.) nie był jej pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy. Innymi słowy nie został spełniony warunek określony w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym i sporny przewóz nie mógł być uznany za przewóz na potrzeby własne. Wobec powyższego stanowił transport drogowy, do którego wykonywania wymagane było posiadanie licencji. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 cytowanej ustawy stanowi z kolei, iż kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców, wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych, przy czym zgodnie z Ip. 1.1. załącznika do w/w ustawy, wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji wynosi 8000 złotych. Odnośnie zarzutu dotyczącego odmiennego traktowania przedsiębiorców, którzy wykonują identyczną działalność przy pomocy kierowców zatrudnionych na podstawie umów o charakterze cywilnoprawnym od tych, którzy zatrudniają kierowców na podstawie umowę o pracę, wskazać należy, iż użycie w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym terminu "pracownik" w odróżnieniu do innych przepisów tej ustawy, posługujących się zwrotami "zatrudnienie" w odniesieniu do kierowcy (np. art. 5 ust. 3 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 39a ust. 1), było celowym zabiegiem ustawodawcy. To właśnie bowiem wybór formy zatrudnienia w postaci umowy o pracę (wobec wszystkich jej skutków) gwarantuje wykorzystywanie dobrodziejstw związanych z instytucją niezarobkowego przewozu drogowego -przewozu na potrzeby własne zgodnie z intencjami ich wprowadzenia i przeciwstawiania się możliwości obchodzenia rygorów łączących się z wykonywaniem transportu drogowego (w ujęciu art. 11 pkt 3 omawianej ustawy). Nadmienić należy, że umowa o pracę z uwagi na różne jej odmiany (art. 25 § 1 i 2 Kodeksu pracy) zapewnia możliwość jej dostosowania do potrzeb każdego rodzaju przedsiębiorcy (niezależnie od wielkości prowadzonej przez niego działalności), chcącego zatrudnić kierowcę w celu wykonywania w ramach przedsiębiorstwa przewozu na potrzeby własne (tak też w wyroku NSA z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 65/08). Warto zwrócić uwagę, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał na potrzebę rozumienia terminu "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym poprzez zastosowanie definicji tego pojęcia tak, jak to stanowi art. 2 Kodeksu pracy. Odmawiał natomiast skuteczności próbom wykazywania spełnienia przesłanki wykonywania przewozu na potrzeby własne w inny sposób, w sytuacji okazania umowy cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1701/06, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt 1655/06 i inne). Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń zarówno procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja w części objętej skargą nie narusza obowiązującego prawa, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.