VI SA/Wa 1680/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako "skarżący", "strona", "przedsiębiorca") złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], który po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. udzielonego temu przedsiębiorcy na prowadzenie działalności gospodarcze] na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej I. - w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. . Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) – dalej jako "k.p.a." w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935), w związku z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych {Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm.) – dalej jako "ustawa o sse". Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Przedsiębiorca w dniu [...] listopada 1999 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej I.. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 28 maja 2017 r. Wnioskiem z [...] maja 2017 r., doręczonym w dniu 26 maja 2017 r.: przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów o zmianę zezwolenia poprzez nadanie pkt I zezwolenia następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona Strefa, o którym mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1992zpóżn. zm.).". Zdaniem strony art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie wyklucza zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie, a przepis stanowiący, że zezwolenia udziela się na czas określony został uchylony. Podkreślił także, że wnioskowane wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi wykorzystanie już pomocy przyznanej przedsiębiorcy. Zwrócił również uwagę na przeszkody natury makroekonomicznej, które uniemożliwiły mu skorzystanie z większej pomocy publicznej. W uzasadnieniu wniosku przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r, sygn. akt II GSK 3851/16, który potwierdzał zaprezentowane we wniosku stanowisko. Pismem z [...] czerwca 2017 r. organ wystąpił do Zarządzającego Strefą o wydanie opinii w sprawie wnioskowanej zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej I... Zarządzający Strefą pozytywnie zaopiniował wniosek w opinii nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. podzielając argumenty przedsiębiorcy w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił zmiany ww. zezwolenia. Przedsiębiorca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ponownym rozpatrzeniu sprawę rozstrzygał Minister Przedsiębiorczości i Technologii, który na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r, w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (Dz. U. 2018, poz. 93) kieruje działem administracji rządowej – gospodarka. W zaskarżonej obecnie decyzji z [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającej zmiany zezwolenia nr "(...)", bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji i argumentów, które mogłyby wpłynąć na jej zmianę. Rozstrzygnięcie, jego zdaniem, jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Dokonując analizy przepisów wskazał, że 6 stycznia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o sse z 2014 r., która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w ww. artykule ustawy o sse, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, skutkować zwiększeniem pomocy publicznej oraz dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art 5 ust 1 tej ustawy. Ocenił, że wystąpienie negatywnej przesłanki obliguje organ do wydania tzw. decyzji związanej, czyli odmawiającej zmiany zezwolenia w przedmiotowej sprawie. Uznał bowoem, że wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej W związku z tym, że w ustawie o sse brak jest definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", art. 19 ust. 4 pkt 2 należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy, wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy publicznej, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Oznacza to więc brak możliwości wydłużenia terminu ważności zezwolenia. Stwierdził, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia, organ administracji publicznej operuje w ramach uznania administracyjnego, to jednak granice tego uznania, wyznaczone zostały przez przypadki wymienione w pkt 1-3 ust. 4 art. 19, które dla organu administracji, jako negatywne przesłanki zmiany zezwolenia, mają charakter wiążący. Ponadto decyzje administracyjne wydawane w oparciu o powyższy przepis ustawy o sse dopuszczający możliwość zmiany zezwolenia są decyzjami uznaniowymi, a zatem możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny i z działaniem na zasadzie uznania administracyjnego mamy do czynienia. Stwierdził, że zamieszczenie w zezwoleniu wnioskowanego przez przedsiębiorcę zapisu dotyczącego terminu jego obowiązywania byłoby równoznaczne z wydłużeniem terminu ważności zezwolenia co najmniej do 31 grudnia 2026 r., tj. obecnego końcowego terminu funkcjonowania strefy [...], przy czym ewentualne kolejne wydłużenie okresu działania tej strefy powodowałoby automatyczne przedłużenie terminu ważności zezwolenia i tym samym wydłużenie terminu korzystania z pomocy publicznej. Skoro wnioskowana zmiana umożliwiłaby przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, to nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie wobec wystąpienia negatywnej przesłanki obligującej do zmiany zezwolenia. Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę na fakt, że przedsiębiorca uzyskał zezwolenie w dniu [...] listopada 1999 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Art. 16 ust. 9 ustawy o sse, wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr [...] do 28 maja 2017 r. Zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017 i wszystkie zezwolenia, których dotyczyły te negocjacje zawierały termin ważności zezwolenia nie dłuższy niż końcowa data funkcjonowania danej strefy. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, że duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z póżn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse z 2003 r ". Stanowi on, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Według organu oznacza to, że w niniejszej sprawie wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia 28 maja 2017 r. Organ przyznał, że zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, co tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Ocenił, że dokonana przez przedsiębiorcę wykładnia art 19 ust. 4 ustawy o sse, w myśl której wnioskowana zmiana nie będzie skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, a jedynie pozwoli wykorzystać dostępny limit pomocy ma charakter instrumentalny polegający na wyprowadzeniu z jego brzmienia nieistniejących treści. Organ nie zgodził się z tezami powołanych przez stronę wyroków sądowych, że wykorzystanie przyznanej już przedsiębiorcy pomocy publicznej, nie skutkowałoby zwiększeniem przyznanej już przedsiębiorcy pomocy publicznej. Uznanie, że wnioskowana zmiana nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej prowadziłoby do konkluzji, że przepis ten jest niemal martwy. Podkreślił, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy, jaką można uzyskać w strefie wynika z trzech czynników, tj. wielkości kosztów kwalifikowanych (kosztów inwestycji lub dwuletnich kosztów pracy), intensywności pomocy w regionie, w którym realizowana jest inwestycja (tzw, mapy pomocy regionalnej) i wielkości samego przedsiębiorcy. Maksymalna intensywność pomocy, dla danej inwestycji nie jest określana w zezwoleniu. Wynika ona z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r, poz. 465, z póżn. zm.), a w przypadku przedsiębiorców dużych działających na podstawie zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r. - z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. Wielkość przedsiębiorcy także nie jest określana w treści zezwolenia. Przedsiębiorca ustala ją w oparciu o odpowiednie przepisy unijne - w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy zmiany zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r., zgodnie z art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. - na podstawie załącznika do rozporządzenia nr 70/2001/WE z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz, WE L 10 z 13.01.2001 r.) według stanu na dzień 1 maja 2004 r. Ostatni czynnik mający wpływ na ustalenie maksymalnej dopuszczalnej pomocy, czyli koszty kwalifikowane inwestycji, został wprowadzony jako obligatoryjny element zezwolenia na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746), a zatem tylko zezwolenia wydane po tej dacie zawierają warunek dotyczący maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Dwie z trzech składowych mających wpływ na ustalenie maksymalnej dopuszczalnej wielkości pomocy "strefowej" nie wynikają z treści zezwolenia, a zatem nie podlegają zmianie w trybie zmiany zezwolenia. Maksymalna wysokość kosztów kwalifikowanych (zawarta tytko w części zezwoleń na działalność w sse) jest jedyną składową, która wynika z treści zezwolenia i co za tym idzie teoretycznie mogłaby być zmieniona w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, gdyby intencją ustawodawcy było jedynie uniemożliwienie zmiany zezwolenia powodującej zwiększenia limitu dopuszczalnej pomocy, a więc w praktyce kosztów kwalifikowanych określonych w zezwoleniu, to w regulacji art, 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse byłoby odwołanie do jednostki redakcyjnej definiującej ten element zezwolenia, tzn. do kosztów kwalifikowanych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o sse. Ustawodawca posłużył się jednak sformułowaniem "(...) zmiana nie może (...) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", co należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia powodującej skorzystanie z większej kwoty pomocy niż pomoc wynikająca z zezwolenia przed ewentualną zmianą, w tym także zmiany polegającej na zwiększeniu kosztów kwalifikowanych inwestycji. znajduje reguła zawarta w art. 19 ust. 1 ustawy o sse, iż zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Wnioskowana zmiana pkt I zezwolenia z oczywistych względów nie zwiększałaby limitu dopuszczalnej pomocy, gdyż ten wynika z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r" ale skutkowałaby zwiększeniem stopnia wykorzystania tego limitu, a więc uzyskaniem większego zwolnienia podatkowego niż to, które przedsiębiorca uzyska w obowiązującej obecnie dacie ważności zezwolenia. Podkreślił, że na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 117, poz. 1228, z póżn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse z 2000 r.", zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Zasady te miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. Jedynie art 5 tej ustawy określał zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r., wyraźnie wskazując, że nowe regulacje dotyczące zasad udzielania pomocy nie mają do nich zastosowania. Przepis ten nie regulował kwestii terminu ważności tych zezwoleń. Przypomniał, że zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Dopuszczały one bowiem korzystanie z całkowitego zwolnienia dochodu od podatku w okresie równym połowie okresu, na jaki została ustanowiona strefa (przez 10 lat) od rozpoczęcia działalności i zwolnienia 50% dochodu przez kolejne lata, do końca działalności strefy, pod warunkiem osiągnięcia określonego poziomu zatrudnienia lub zainwestowania kwoty określonej odrębnie dla każdej strefy. Taka konstrukcja zwolnienia podatkowego umożliwiała więc korzystanie ze zwolnienia podatkowego przez maksymalnie 20 lat, przy czym jego wielkość w żaden sposób nie była powiązana z wartością inwestycji lub kosztami utworzenia nowych miejsc pracy. Uznając zasady udzielania zwolnienia podatkowego za niezgodne z acquis i zobowiązaniami Polski wynikającymi z Układu Europejskiego, zmieniono przepisy dotyczące zasad wspierania przedsiębiorców działających w strefach. Na mocy ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r. i rozporządzeń wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o sse zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Odstąpiono też od określania terminu ważności zezwolenia i zmieniono brzmienie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którym zezwolenie wygasało z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Zasady te miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. Mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i art. 13 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy z 2000 r zmieniającej ustawę o sse, stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie o zmianie ustawy o sse z 2000 r., w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww, nowelizacji ustawy o sse nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. W dalszym ciągu była więc grupa przedsiębiorców, którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis i warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych. W toku negocjacji strona polska proponowała wprowadzenie okresu przejściowego i zachowanie dotychczasowych zasad do końca 2017 r., a więc do końca funkcjonowania wszystkich stref i do końca ważności wszystkich zezwoleń. Komisja Europejska nie zgodziła się i ostatecznie wypracowano rozwiązanie zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. Zdaniem organu, właśnie w przedmiotowej sprawie, co potwierdza również stanowisko UOKiK z dnia [...] października 2017 r., istotne są uwarunkowania wynikające z unijnych przepisów o pomocy publicznej określone w załącznikach IV i XII Traktatu akcesyjnego. Załącznik IV zawiera wykaz pomocy istniejącej, gdy pomoc w sse na podstawie zezwoleń miała obowiązywać do końca 2017 r. Natomiast w części 5 ust. 1 załącznika XII do Traktatu akcesyjnego, władze polskie zostały zobowiązane do wprowadzenia w przepisach będących podstawą jej udzielania szeregu zmian dotyczących m.in. określania maksymalnej dopuszczalnej wartości pomocy oraz skrócenia okresu jej działania. Jakkolwiek w załączniku XII Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia, to podstawą dla negocjacji akcesyjnych były obowiązujące wówczas przepisy określające zasady funkcjonowania sse. Zgodnie z nimi, strefy miały istnieć do końca 2017 r., a zezwolenia określały termin ich obowiązywania nie dłużej niż do końca istnienia sse. W wyniku negocjacji, zgodnie ze stanowiskiem władz polskich, przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, który został wpisany do załącznika IV do Traktatu akcesyjnego, do końca którego może być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w fermie zwolnienia z podatku dochodowego, tj do 31 grudnia 2017 r. Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określa art. 5 tej ustawy jako jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców. Jednocześnie wprowadzał on odstępstwo od zasady, że do przedsiębiorców działających w strefie na podstawie zezwolenia, zastosowanie znajdują przepisy prawa, w tym zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej obowiązujące w dniu wydania zezwolenia. W związku z określeniem w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. nowych zasad korzystania z pomocy dla przedsiębiorców działających w oparciu o zezwolenie sprzed 2001 r., niezbędne było jednoczesne uchylenie art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r., który miał gwarantować niepogorszenie zwolnienia i preferencji w strefach. Zdaniem organu, bez usunięcia gwarancji niepogorszenia praw do wsparcia "strefowego" trudno byłoby mówić o wprowadzeniu nowych, wynegocjowanych z Unią Europejską zasad, które niewątpliwie ograniczały wielkość dopuszczalnego wsparcia. W tym, na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. dla dużych przedsiębiorców wprowadzono nowe zasady korzystania ze wsparcia, uzależniając jego wielkość od wartości zrealizowanej inwestycji oraz daty uzyskania zezwolenia, przy czym dla inwestorów działających w branży motoryzacyjnej wprowadzono odrębne rozwiązanie Duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2000 r. mogli skorzystać z pomocy wynoszącej maksymalnie 75% kosztów inwestycji poniesionych do końca 2006 r., przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia z 2000 r. - 50% kosztów, a przedsiębiorcy działający w branży motoryzacyjnej - 30% kosztów. W art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. odwołano się do zakresu zwolnień podatkowych ustalonego w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu nadanym przedmiotową nowelizacją ustawy z 2003 r., ale ze zmianami wynikającymi z pkt 1 - 4 art. 5 ust 2 tej nowelizacji ustawy. Organ przyznał, że art. 5 ww. ustawy, określając nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego" odwołał się - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o sse z 2003 r., ale nie odniósł się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia. W szczególności nie wskazał, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Z uwagi na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych poczynił analizę kilku grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach, m.in. grupy dużych przedsiębiorców z branży innej niż motoryzacyjna, działających na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r. W podsumowaniu wywiódł, że w wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, co nie oznacza, że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r. Minister dodał, że ustawa o sse nie uzależnia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej od jej opłacalności. To przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i musi mieć świadomość wystąpienia ewentualnego braku pozytywnych wyników ekonomicznych, a nawet strat. Wahania rynkowe czy nierentowność nie są zjawiskiem nadzwyczajnym. są zjawiskiem, z którym musi liczyć się przedsiębiorca także w warunkach koniunktury na rynku. Przedsiębiorca musi zdawać sobie sprawę z możliwości zmiany sytuacji gospodarczej na rynku. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem przedsiębiorcy, że nie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na właściwe ustalenie stanu faktycznego, w oparciu o który wydano rozstrzygnięcia w sprawie. Stwierdził, że stanowisko Zarządzającego Strefą zawarte w opinii go nie wiązało. Opinia jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. W skardze złożonej do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom Ministra Przedsiębiorczości i Technologii zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity: Dz.U, z 2017 r. poz.1010 z póżn. zm., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka odmowy zmiany zezwolenia wskazana w tym przepisie, tj. zmiana zezwolenia spowoduje zwiększenie pomocy publicznej, b. art. 16 ust. 4 w zw, z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez odmowę zmiany zezwolenia nr [...] zgodnie z wnioskiem Spółki, mimo że w sprawie nie zaszła przesłanka z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse; c. art. 11 ust. 9 î art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 2168 ze zm., "USDG") w zw. z art. 196 ust. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 650) poprzez pominięcie w rozstrzyganiu sprawy regulacji stanowiącej, że nierozpatrzenie wniosku w terminie stanowi uznanie wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy; 2} naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku podstaw do jej wydania i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o rozszerzającą i dowolną interpretację niezdefiniowanych w ustawie o sse; b. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie w sposób podważający zaufanie strony postępowania do władzy publicznej. Skarżąca podniosła m.in., że zmiana zezwolenia skarżącej poprzez wydłużenie terminu jego obowiązywania nie doprowadzi do zwiększenia pomocy publicznej jej przyznanej. Dopuszczalność zmiany w trybie art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o sse zezwoleń strefowych wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. oraz możliwość powiązania terminu obowiązywania zezwolenia z okresem, na jaki ustanowiona została strefa, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. (II GSK 3851/16). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 9 usdg wskazał, że przepis nie może mieć zastosowania do wszystkich spraw przedsiębiorcy, które wymagają rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r. w sprawie o sygn. at II GSK 1922/14 i z dnia 23 marca 2016 r. wyjaśnia, iż art. 11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia czy udzielone spółce zezwolenie nr [...] z [...] listopada 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, udzielone [...] maja 2017 r., mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania. Zdaniem organu, zmiana taka nie była możliwa, ponieważ umożliwiałby zwiększenie stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy publicznej i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. W ocenie skarżącej spółki, zmiana daty terminu obowiązywania zezwolenia było dopuszczalne, gdyż pomoc publiczna została przyznana spółce w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (była znana kwotowo), a więc nie powodowałby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy publicznej. W ocenie Sądu, za trafny należało uznać zarzut skarżącego naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że skoro w ustawie o sse brak jest definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", to art. 19 ust. 4 pkt 2 należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy, wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy publicznej, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Kwestią kluczową jest zatem dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej". W myśl tego przepisu – minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Istotą sporu jest zatem kwestia, czy oczekując od organu udzielenia dodatkowego czasu na korzystanie z prawa do pomocy publicznej w określonej wysokości, skarżąca spółka zmierza – jak twierdzi organ - do niedopuszczalnego z mocy art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, zwiększenia faktycznego stopnia wykorzystania tej pomocy. Czy w związku z tym, udzielone spółce w dniu [...] listopada 1999 r. zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej I.. z terminem do 28 maja 2017 r.., mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania, w związku z przedłużeniem czasu działalności strefy. W ocenie skarżącej dopuszczalność uwzględnienia jej wniosku uzasadnia fakt, że pomoc publiczna została jej przyznana w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (była znana kwotowo), a więc nie powodowałby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy publicznej. Zdaniem Sądu, skarżąca ma rację. Problem prawny jaki wynikł na gruncie niniejszej sprawy - prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej"- został już rozstrzygnięty, w sposób utrwalony, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. natomiast przykładowe nieprawomocne wyroki wydane przez tutejszy Sąd, podzielające argumentację organu np. z 21 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2974/15, czy z 9 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2773/15, na skutek złożonych przez strony kasacji, zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznał skargi uchylając decyzje organów obydwu instancji, np. w wyroku z 19 lipca 2017r. II GSK 3905/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/2C0F047896), czy w wyroku NSA z 14 lutego 2017r. wydanym w sprawie II GSK 3851/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D83CF44227). Prawidłowość wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse prezentowanej przez skarżącą spółkę, w tożsamych stanach faktycznych znajduje także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r., II GSK 20/17, a także w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 10 czerwca 2016 r. VI SA/Wa 2944/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/18D9F08E47) i utrzymującym jego stanowisko wyroku NSA z 15 listopada 2017r. w sprawie II GSK 441/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/92768E6AC3). Z uzasadnień przytoczonych wyroków jednoznacznie wynika, że na gruncie niniejszej sprawy, organ dokonuje błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na jej wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie, z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", które pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w art. 19 ust. 4 ustawy o sse. Strona skarżąca przyjmując, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, trafnie podnosi, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Oznacza to, że termin "zwiększenie pomocy publicznej" winien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych. Dokonaną tak wykładnię art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela.. Należy także wskazać, że argumentacja skarżącej spółki znajduje potwierdzenie w przepisach unijnych dotyczących przyznawania pomocy publicznej. Zgodnie z ust 1.2 pkt 20 lit. d Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (2013/C 209/01) – data przyznania pomocy oznacza datę zobowiązania się w sposób prawnie wiążący przez państwo członkowskie do przyznania pomocy, na którą to datę można powołać się przed sądem krajowym. Natomiast wielkość pomocy publicznej została zdefiniowana w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404) i oznacza "wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażona jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczna". Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania, że wnioskowana przez skarżącą spółkę zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy - tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu powołanej normy. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] maja 2017 r., wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Rozwoju i Finansów wydał decyzję z [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. udzielonego temu przedsiębiorcy na prowadzenie działalności gospodarcze] na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, a Minister Przedsiębiorczości i Technologii utrzymał to stanowisko. W ocenie Sądu, niezasadnie przyjął, że zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej".. Uznać bowiem należy, że wnioskowana zmiana w istocie nie spowodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji. Została już bowiem skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na jej wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w ust. 4 art. 19. Pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych. Innymi słowy, skoro pomoc publiczna – zgodnie z jej istotą – przyznawana była z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, to na gruncie niniejszej sprawy organ bezpodstawnie zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że w istocie dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie jego przedłużenia pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej. Wbrew ocenie organu nie skutkowałoby zmianą w zakresie zwiększenia pomocy już przyznanej przedsiębiorcy. Należy zauważyć, że wartość pomocy nie ulegnie zmianie, skoro spółka nie wnosiła ani o zmianę terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych, ani o zmianę intensywności pomocy. Intencją jej wniosku było wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, co nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na czas i stopień jej wykorzystania, a tego ustawodawca nie zabrania. Oznacza to, że ustawodawca poprzez wartość pomocy publicznej odnosi się do ogólnej puli pomocy przyznawanej beneficjentowi w momencie udzielenia zezwolenia (w przypadku zezwoleń strefowych. Ostateczna kwota pomocy znana jest w momencie upływu terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych. Ustaleń w tym kierunku organ nie czynił. Należy podkreślić, że ustawodawca nie odnosi się do wartości pomocy faktycznie otrzymanej i wykorzystanej przez beneficjenta, ta bowiem nie ma wpływu na przyznaną z góry kwotę, do której uprawnienia beneficjent nabył w momencie udzielenia mu zezwolenia strefowego. Samo wykorzystanie pomocy publicznej zależy od wielu czynników, także niezależnych od przedsiębiorcy, np. wysokość dochodu czy straty strefowej, ilość poniesionych wydatków kwalifikowanych w określonym terminie, zakres działalności zwolnionej z opodatkowania według klasyfikacji PKWiU. W cytowanych wyżej wyrokach sądy wskazywały, że pomimo braku definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" podanej wprost w ustawie o sse, znaczenie tego pojęcia można ustalić na podstawie istniejących definicji - wskazanych w aktach prawnych w obrębie tej samej gałęzi prawa - na podstawie wykładni funkcjonalnej i celowościowej (potwierdzonej w treści uzasadnienia ustawy zmieniającej z 4 sierpnia 2008 r.), a także filozofii pomocy publicznej. Zgodnie z nią, pomoc jest przyznawana z góry i raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania. W związku z tym organ w obu decyzjach bezpodstawnie zrównuje w skutkach "przyznanie pomocy publicznej" i zakaz jej zwiększania w formie zmiany zezwolenia - z "wykorzystaniem pomocy publicznej". Tymczasem jest to poza zakresem tego ograniczenia i na to organ nie ma żadnego wpływu. W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, organ całkowicie dowolnie na gruncie niniejszej sprawy - w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego - ustalił znaczenie pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", czym przekroczył granice prawidłowej wykładni prawa i naruszył zasady praworządności z art. 6 k.p.a. i pogłębiania zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a. Należy zauważyć, że przyjęta ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych możliwość wyodrębnienia określonego terenu Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych ustawą celów, jednym z których jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 u.s.s.e.). Podjęcie działalności gospodarczej na terenie takiej strefy i korzystanie z pomocy publicznej przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów ustanawiającym strefę (art. 4 ust. 1 u.s.s.e.) następuje na podstawie udzielonego zezwolenia, którym określa się zatrudnienie przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników (art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 u.s.s.e.) oraz dokonanie przez przedsiębiorcę inwestycji określonej wartości (pkt 2). Do dnia 1 stycznia 2001 r. w art.16 ustawy znajdował się ust. 9 stanowiący, że "zezwolenia udziela się na czas oznaczony". Właśnie w tym stanie prawnym skarżąca otrzymała zezwolenie nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. na prowadzenie działalności na terenie KSSE na czas oznaczony. Tymczasem, na podstawie ustawy z 2000r., która weszła w życie dnia 1 stycznia 2001 r., nowe brzmienie otrzymał m. in. art.16 u.s.s.e., w którym po zmianie nie ma już zapisu o tym, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Sąd orzekający podziela w pełni ocenę prawną obowiązujących w tym zakresie norm, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w cytowanych wyżej wyrokach. Zmiana ustawy o sse. wskazuje jednoznacznie na odejście ustawodawcy od obowiązującej do 1 stycznia 2001 r. zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony. Nie budzi bowiem wątpliwości, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na czas oznaczony stanowiło istotne ograniczenie prowadzenia tej działalności. Co więcej, powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania SSE wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było udzielanie zezwoleń na czas określony i ustalenie zasady, zgodnie z którą podmioty gospodarcze, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, mogą prowadzić tę działalność w czasie, którego jedynym ograniczeniem będzie zakończenie działania konkretnej SSE. Zarówno art.16 u.s.s.e., w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r., jak i art.19 ust.1 ww. ustawy nie są podstawą określenia w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE terminu końcowego obowiązywania tego zezwolenia, a więc w istocie do wydania zezwolenia na czas oznaczony. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 ustawy z 2000 r. w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostały prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązujących na dzień 31 grudnia 2000 r. Niewątpliwie art. 5 ww. ustawy z 2000 r. nie odnosił się w żadnej mierze do terminu ważności z zezwolenia strefowego, w szczególności nie wskazywał, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Przepis ten został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy z 2003 r., która równocześnie wprowadziła nowe zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych (pomoc limitowaną czasowo zmienił na pomoc limitowaną kwotowo) i wprowadziła procedurę zmiany (konwersji) zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. w celu dostosowania ich do nowych zasad wynikających z ustaw z 2000 r. i z 2003 r. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z 2003 r. miała na celu harmonizację polskich rozwiązań z prawem UE (tj. wprowadzenie limitów kwotowych zamiast czasowych), a więc dostosowanie zasad udzielanej pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w sse na podstawie zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. do warunków wynegocjowanych z Komisją Europejską. Przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej przepisy krajowe – niezgodnie z prawem wspólnotowym – określały zbyt szeroki zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców działających w sse. Granice pomocy publicznej określane były poprzez wskazanie limitu czasowego jej wykorzystania, bez wskazywania maksymalnego pułapu kwotowego pomocy (por. art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2001 r. stanowiący, że prawo do całkowitego zwolnienia z podatku CIT lub PIT dochodów przysługiwało w stosunku do dochodów osiągniętych w okresie równym połowie czasu istnienia strefy – tj. co do zasady 10 lat od rozpoczęcia przez podmiot działalności gospodarczej). (...) wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana innych warunków zezwolenia niewchodzących w ten zakres wymagała złożenia stosownego wniosku, określającego, o jakie dodatkowe zmiany zezwolenia wnosi przedsiębiorca. W cytowanych wyżej wyrokach NSA zwrócił uwagę na to, że "objęcie przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed dniem 1 stycznia 2001 r. przepisami dotyczącymi zwolnień podatkowych określonymi w art. 5 ustawy z 2000 r. przewidujących ograniczenie kwotowe udzielonej pomocy, co prawda łagodziło skalę niezgodności zasad udzielania pomocy publicznej z prawem Unii Europejskiej, ale nie mogło pogorszyć ich sytuacji prawej z sytuacją prawną tych przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej w sse pod rządami nowych zasad, zgodnych z prawem wspólnotowym. Fakt uzyskania przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z 2003r. w żaden sposób nie może uniemożliwiać składania przez "starych" przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e., co prowadzi do zrównania zasad korzystania z pomocy publicznej przez "nowych" przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzić działalność gospodarczą już po dniu 1 stycznia 2001 r., nie tylko w co do kwotowego limitu pomocy publicznej, ale również co do innych zasad, w tym także co do możliwości powiązania terminu zwolnienia z czasem, na jaki została ustanowiona strefa ekonomiczna. Tym samym uznanie, że do zezwoleń uzyskanych przed 1 stycznia 2001 r. nie stosuje się przepisu z art. 19 ust. 1 prowadziłoby do konkluzji, że w obrocie prawnym ustawodawca sankcjonuje sytuacje niezgodne z prawem UE. Tworzyłoby to zatem nierówną wobec prawa sytuację podmiotów działających w podobnym otoczeniu gospodarczym. Sąd podziela stanowisko, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z 2000 r. i brakiem przepisów przejściowych, brak jest podstaw do limitowania pomocy publicznej przedsiębiorców, który rozpoczęli prowadzić działalności na terenie sse przed 1 stycznia 2001 r. poprzez wprowadzenie cezury czasowej ograniczającej możliwość prowadzenia tej działalności jedynie do czasu określonego w zezwoleniu, bez możliwości ich przedłużenia w ramach wniosku o zmianę zezwolenia na warunkach szczegółowo wskazanych w przepisach ustawy o sse. Zastosowanie nowych przepisów zrównuje sytuację prawną wszystkich przedsiębiorców działających w sse i prowadzi do zachowania zgodności przepisów ustawy o sse z zasadami unijnymi. Co więcej, zmiana zezwolenia w trybie konwersji na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. nie jest tożsamą regulacją ze zmianą zezwolenia w trybie art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Konwersję należy uznać jako szczególny tryb zmiany zezwolenia, nie wyłączającą jednak możliwości późniejszego skorzystania ze "zwyczajnego" trybu, przewidzianego przepisami art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Wskazany wyżej art. 19 ust. 4 u.s.s.e. nie przewiduje ram czasowych do złożenia wniosku o zmianę, podobnie jak nie uzależnia możliwości zmiany zezwolenia od przesłanki niezłożenia wniosku o konwersję w ogóle czy w konkretnym kształcie. Przepis ten, przyznający Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki kompetencje do dokonywania zmiany zezwoleń istnieje co prawda w różnym brzmieniu, ale w od samego początku obowiązywania u.s.s.e. Pomimo kolejnych nowelizacji wprowadzonych ustawami z 2008 r. i 2014 r. ustawodawca nie wyłączył terminu obowiązywania zezwolenia z elementów podlegających zmianie w trybie art. 19 ust. 4 u.s.s.e.". Skarżąca uzyskała zezwolenie strefowe przed 4 sierpnia 2008 r.) i złożyła wniosek o zmianę zezwolenia w dniu 26 lutego 2016 r., to w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 2014 r. do rozpoznania wniosku należało stosować przepisy ustawy sse w brzmieniu obowiązującym do 4 sierpnia 2008 r. Zgodnie bowiem z art. art. 5 ust. 1 ustawy z 2014 r., będącym przepisem przejściowym, "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, zmiany lub cofnięcia zezwolenia stosuje się przepisy dotychczasowe ". Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Jego rozpoznanie umożliwi usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej na podstawie dotychczasowego zezwolenia. Kierując się także równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r. wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.(tak NSA w cyt. wyroku z 19 lipca 2017r. II GSK 3905/16) Skoro organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią "wykorzystania pomocy publicznej" i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji negatywnej. Drugim istotnym zarzutem, kwestią także przesądzoną w powołanym orzecznictwie, jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g., poprzez jego pominięcie i uznanie wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Nie wskazał jakie znaczenie to naruszenie ma na wynik sprawy. Art. 11 ust. 9 stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za utrwalonym – m.in. w powołanym orzecznictwie, podziela pogląd skarżącej, co do zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie ustawy o sse. Wykonywanie przez skarżącą spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie Wałbrzyskiej SSE stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. Niemniej jednak fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ działający w "I instancji". Oznacza to, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., bo nie o taki wniosek – co wynika ze skargi - o to tu chodzi. Jak wskazał NSA w wyroku z 19 lipca 2017r. w sprawie II GSK 3905/16) (podzielający podgląd wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2389/14) art. 11 ust. 9 u.s.d.g. odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikającej z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.. Jeśli chodzi o wskazane w skardze zarzuty procesowe, w ocenie Sądu nie są wystarczające dla przyjęcia istotnego wpływu na wynik sprawy, co nie prowadzi do uwzględnienia skargi z podniesionych przyczyn. Uchybienia materialnoprawne oznaczają, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. wniosku spółki o zmianę przedmiotowego zezwolenia, organ weźmie pod uwagę ocenę stanu faktycznego i prawnego oraz wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym uznał, że mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, we wskazanym wyżej zakresie uzasadnia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu. Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania w wysokości 697 zł zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 j.t.), które wynosi 480 zł, 200 zł wpisu sądowego zgodnie z § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.