VI SA/Wa 1724/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej ("Prezydium NRA" lub "organ") z [...] maja 2019 r. Skarżona uchwała została wydana po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. B. (dalej także jako: "skarżąca" lub "strona"). Uchwałą tą organ utrzymał w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] ("ORA") z [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej z 17 stycznia 2019 r. Powyższa uchwała Prezydium NRA zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Uchwałą z [...] czerwca 2015 r. ORA wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia trwałej niezdolności adwokat A. B. do wykonywania zawodu adwokata, w trybie art. 4c ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999 ze zm., dalej "P.a."). Podstawą wszczęcia postępowania było postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] czerwca 2015 r. wydane w sprawie [...] o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko A. B., podejrzanej o popełnienie przestępstw z art. 286 § 1 k.k. i z art. 276 k.k. Śledztwo umorzono na podstawie art. 17 § 1 pkt. 2 k.p.k., tj. w związku z ustaleniem, że zachowania A. B. w czasie dokonywania zarzucanych jej czynów, uwarunkowane były całkowicie zniesioną zdolnością rozpoznania znaczenia czynów i kierowania postępowaniem. W wyniku przeprowadzonego postępowania, uchwałą z [...] czerwca 2017 r. ORA orzekła o trwałej niezdolności A. B. do wykonywania zawodu adwokata, zaś uchwałą z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Prezydium NRA ww. uchwałę utrzymało w mocy. Wyrokiem z 22 marca 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2382/17, na skutek skargi wywiedzionej przez A. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA w Warszawie") uchylił jednak zarówno ww. uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] września 2017 r. oraz uchwałę ORA z dnia [...] czerwca 2017 r. Wyrok ten jest nieprawomocny, bowiem wywiedziona od niego przez Prezydium NRA skarga kasacyjna nie została rozpoznana do chwili wydania niniejszego orzeczenia. Wnioskiem z 17 stycznia 2019 r. A. B. zwróciła się do ORA o umorzenie sprawy wszczętej w trybie art. 4c P.a. z powodu braku podstaw do jej dalszego prowadzenia. Strona wskazała w jego treści, że przedłożyła do akt szereg zaświadczeń i orzeczeń wojskowych, wskazujących na jej dobry stan zdrowia i brak przeciwwskazań do wykonywania zawodu adwokata, w związku z czym prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Wnioskiem z 15 marca 2019 r. skarżąca wystąpiła do ORA o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z jej wniosku z 17 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu wniosku z 15 marca 2019 r. strona wskazała, że ORA nie wydała do 20 lutego 2019 r. uchwały w przedmiocie załatwienia jej wniosku z 17 stycznia 2019 r., a zatem na podstawie art. 122a k.p.a. nastąpiło milczące załatwienie sprawy. Uchwałą z [...] marca 2019 r. ORA odmówiła wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej z 17 stycznia 2019 r. ORA powołała się na treść art. 122a § 1 k.p.a., zgodnie z którym milczące załatwienie sprawy zachodzi jedynie w przypadku wskazanym w przepisie szczególnym. W związku z brakiem stosownego przepisu w niniejszej sprawie, ORA uznała, iż nie doszło do milczącego załatwienia sprawy. Powyższą uchwałę ORA strona zaskarżyła odwołaniem. Jak wskazano powyżej, uchwałą z [...] maja 2019 r. Prezydium NRA, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. B., utrzymało w mocy uchwałę ORA z [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej z 17 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż brak jest w sprawie przepisu szczególnego w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a., który umożliwiałby zastosowanie instytucji milczącej zgody organu. Skarżąca także nie przywołała żadnej normy materialnoprawnej. Dlatego też wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą pozbawione jest podstaw prawnych. Uchwałę ORA organ uznał zatem za trafną. Uchwałę Prezydium NRA z [...] maja 2019 r. zaskarżyła do WSA w Warszawie strona, zarzucając jej naruszenie art. 122a § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie uchwały organu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z 30 lipca 2019 r. strona zarzuciła naruszenie: art. 8, 9, 11, 23, 35, 61, 77, 80, 122 i 122f k.p.a. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie sprawa została milcząco załatwiona przez organ. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 122a § 1 k.p.a. "Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi". W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który stanowiłby o milczącym załatwieniu sprawy. Zresztą skarżąca ani razu w toku postępowania nie powołała takiego przepisu. Jak podnosi się w doktrynie prawniczej: "(...) w myśl art. 122a § 1 sprawa może być załatwiona milcząco tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Chodzi tu niewątpliwie o przepis prawa materialnego, z którego wynika, że dopuszczono załatwienie sprawy w formie milczącej. Analiza treści uregulowania wprowadzonego przez art. 122a § 2 prowadzi do wniosku, że milczenie organu jest genetycznie powiązane z ustanowieniem reżimu decyzyjnego wypełniania zadań administracji. Jest ono bowiem traktowane jako forma zastępująca decyzję lub postanowienie w razie zwłoki w działaniu (pkt 1), bądź odpowiednik decyzji aprobującej pewien stan rzeczy (pkt 2)" (Zb. Kmieciak w: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019). Sąd przede wszystkim podkreśla, że reżim milczącego załatwienia sprawy dotyczy wniosków stron wszczynających postępowanie administracyjne. Postępowanie z art. 4 P.a. dotyczące skarżącej zostało natomiast wszczęte z urzędu uchwałą ORA z [...] czerwca 2015 r. Wniosek skarżącej o jego umorzenie nie może zatem być uznany za wszczynający postępowanie, albowiem było ono już wcześniej wszczęte. Wniosek skarżącej jest zatem tylko jej postulatem dotyczącym korzystnej dla niej formy zaskarżenia tego postępowania, a skoro – jak wskazano powyżej - nie jest to wniosek wszczynający postępowanie, nie może znaleźć tu miejsca fikcja prawna z art. 122a § 1 k.p.a. Dodatkowo Sąd wskazuje, iż wobec braku przepisu szczególnego wymaganego przez normę prawną wywodzoną m.in. z art. 122a § 1 k.p.a. niemożliwa w sprawie jest "wykładnia celowościowa", o którą wnosi skarżąca w skardze. Podnieść należy, iż organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Skoro brak jest przepisów, do których odsyła art. 122a § 1 k.p.a., organ nie może ich stworzyć czy domniemać ich istnienia. Zgodnie z art. 122f § 1 k.p.a. "Na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia". Wobec braku podstaw prawnych do uznania, że w sprawie zachodzi milczące załatwienie sprawy, organ słusznie odmówił na podstawie tego przepisu wydania zaświadczenia. Przepis ten nie został zatem naruszony. Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącej, wskazać należy, iż z mocy odesłania zawartego w art. 122f § 5 k.p.a., w zakresie nieunormowanym w § 1–4 tego przepisu stosuje się wprost przepisy działu VII k.p.a. - Wydawanie zaświadczeń. Jak sama nazwa wskazuje, przepisy tego działu dotyczą postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, będącego rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Por. K. Zdun-Załęska, Glosa do wyroku NSA z 3.03.2015 r., II GSK 112/14, LEX 2016: "W literaturze przedmiotu podkreśla się, że [postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń – przypis własny] to uproszczone postępowanie, o którego administracyjnym charakterze świadczą: rodzaj organów je prowadzących oraz sposób jego zakończenia będący jedną z form działania administracji publicznej (niezależnie od przyjmowanego zapatrywania na charakter prawny czynności wydania zaświadczenia)". Warto także powołać wyrok NSA z 14.03.2019 r., I OSK 1223/17, LEX nr 2657742: "Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. – tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego". A zatem nie mogły odnieść skutku zarzucane przez skarżącą naruszenia dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego – w tym art. 77 i 80 k.p.a., gdyż organ w przypadku postępowania o wydanie zaświadczenia, jak wskazano powyżej, prowadzi postępowanie wyjaśniające w bardzo ograniczonym zakresie. Organ nie mógł wydać zaświadczenia o treści żądanej przez stronę z uwagi na powyżej przytoczoną treść art. 122a § 1 k.p.a. Organ nie naruszył także art. 122 k.p.a., albowiem przepis ten dotyczy ugód administracyjnych. Prezydium NRA nie naruszyło także zasad ogólnych wyrażonych w art. 8, 9 i 11 k.p.a. – tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, a także zasady informowania stron i zasady przekonywania. To, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem, nie oznacza naruszenia powyższych zasad. W sprawie nie miał w ogóle zastosowania przywoływany przez skarżącą art. 23 k.p.a., zgodnie z którym "Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu". W sprawie w ogóle nie zaistniał spór o właściwość organu. Z tych powodów organ nie mógł art. 23 k.p.a. naruszyć. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 k.p.a., wskazać należy, że normuje on termin załatwiania spraw, natomiast nie jest on przepisem szczególnym w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a. A zatem organ go w niniejszej sprawie nie naruszył. Bez znaczenia jest powoływanie się przez skarżącą na art. 61 k.p.a. Skoro przedmiotowa sprawa wszczęta była z urzędu, a ponadto dodatkowo brak jest przepisu szczególnego, który uznawałby takie sprawy jak z art. 4c P.a. za objęte milczącą zgodą organu, nie ma znaczenia, kiedy skarżąca złożyła wniosek o umorzenie postępowania, gdyż nie wszczynał on odrębnego postępowania i nie na tym skarżącej w tym wniosku zależało. Skarżąca, jak wskazano, postulowała korzystne dla niej zakończenie postępowania wszczętego z urzędu uchwałą ORA. Już z tej przyczyny wniosek skarżącej nie mógł być uznany za załatwiony w sposób milczący, gdyż nie temu instytucja prawna z art. 122a k.p.a. ma służyć. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów przedłożonych do pisma procesowego z 19 listopada 2019 r. stosownie do treści art. 106 § 3 P.p.s.a., wskazać należy, iż Sąd uznał go za niezasadny. Sąd podnosi, iż art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organ ustalił ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Cel ten wyraża zarówno brzmienie art. 106 i art. 113 P.p.s.a., jak i ugruntowane w tym względzie stanowisko judykatury i doktryny. Sąd nie mógł zatem uwzględnić wniosku dowodowego z: a. pisma Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] z 4 czerwca 2019 r. zawiadamiającego o terminie rozprawy w dniu [...] czerwca 2019 r., b. pisma Rzecznika Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] z 7 czerwca 2019 r., c. pisma ORA z 11 czerwca 2019 r., d. pisma pełnomocnika strony z 14 czerwca 2019 r., gdyż powstały one po dniu wydania skarżonej uchwały, a zatem organ nie mógł nimi dysponować w toku prowadzonego postępowania. Nie można przeto czynić zarzutu organowi, że nie uwzględnił tez z dokumentów, które nie istniały na dzień orzekania w sprawie. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., II OSK 2100/16, LEX nr 2358606). Sąd nie mógł także uwzględnić kolejnego wniosku dowodowego skarżącej, tj. o przeprowadzenie dowodu z artykułu internetowego pr. "Adwokaci zapłacą za opieszałość w nadaniu skargi na swoją uchwałę", albowiem nie dotyczył on sprawy strony i nie miał związku ze sprawą. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 6 października 2005 r., sygn. II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45, przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3) będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Podobne zastrzeżenie odnośnie braku związku ze sprawą należy także podnieść do zgłoszonych przez stronę dowodów w postaci: a. pisma Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] z 4 czerwca 2019 r. zawiadamiającego o terminie rozprawy w dniu [...] czerwca 2019 r.; b. pisma NRA z 9 kwietnia 2019 r. w przedmiocie skargi strony na nieetyczne i pozbawione podstaw działanie Dziekana ORA; c. pisma Rzecznika Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] z 7 czerwca 2019 r. wzywającego stronę do stawiennictwa w dniu [...] czerwca 2019 r.; d. pisma ORA z 11 czerwca 2019 r. o ustanowieniu dla strony pełnomocnika; e. pisma pełnomocnika strony z 14 czerwca 2019 r. kierowanego do skarżącej; f. pisma NRA z 8 marca 2019 r. w przedmiocie skargi strony na pisma Dziekana ORA z 5 listopada 2018 r. i 26 listopada 2018 r. Pisma NRA z 8 marca 2019 r. i 9 kwietnia 2019 r. dotyczyły skargi strony na działanie Dziekana ORA w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych, natomiast niniejsza sprawa dotyczy odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w postaci umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia trwałej niezdolności strony do wykonywania zawodu adwokata w trybie art. 4c P.a. Są to dwa odmienne przedmioty rozstrzygnięcia. Pozostałe wymienione dokumenty, oprócz tego, że powstały po dniu wydania skarżonej w niniejszej sprawie uchwały organu, nie dotyczą także przedmiotu niniejszej sprawy, tj. odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Sąd podkreśla, iż treść wyroku NSA z 10 maja 2019 r. sygn. II GSK 311/19 była mu znana z urzędu. Wyrok ten dotyczy zresztą nie wprost niniejszej sprawy, ale bezczynności i przewlekłości ORA w prowadzeniu sprawy w przedmiocie tymczasowego zawieszenia w wykonywaniu czynności zawodowych, a nie stwierdzenia trwałej niezdolności adwokat A. B. do wykonywania zawodu adwokata w trybie art. 4c P.a. Z kolei wyrok WSA w Białystoku z 30 listopada 2018 r. sygn. II SAB/Bk 114/18 znajduje się w aktach sprawy (k. 406). Ponadto wyrok ten także nie dotyczy wprost niniejszej sprawy, ale bezczynności i przewlekłości ORA w prowadzeniu sprawy w przedmiocie tymczasowego zawieszenia w wykonywaniu czynności zawodowych. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w postaci umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia trwałej niezdolności strony do wykonywania zawodu adwokata w trybie art. 4c P.a. Są to dwa odmienne przedmioty rozstrzygnięcia. Z kolei następujące dokumenty znajdują się już w aktach sprawy: 1. pismo strony z 21 listopada 2018 r. "o podanie podstawy prawnej pisma (...) z dnia 15 listopada 2018 r." (k.135); 2. postanowienie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego (k. 271); 3. wniosek skarżącej "o podanie podstawy prawnej pisma z dnia 15 listopada 2018 r." z 29 listopada 2018 r. (k. 227); 4. pismo ORA z 15 listopada 2018 r. w przedmiocie poddania się badaniom psychologicznym przez stronę (k. 131); 5. pismo ORA z 26 listopada 2018 r. w przedmiocie poddania się badaniom psychologicznym przez stronę (k. 137); 6. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2018 r. sygn. VI SA/Wa 2382/17 (k. 26); 7. pismo Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z 16 listopada 2015 r. kierowane do I. O. (k. 428), 8. pismo Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z 16 listopada 2015 r. kierowane do A. B. (k. 68), 9. pismo ORA z 26 lutego 2019 r. (k. 343). Skoro dokumenty te były już w aktach sprawy przekazanych Sądowi przez organ (przy czym niektóre z nich były kilkukrotnie przedkładane przez stronę organowi), nie było potrzeby przeprowadzania z nich dowodu przed Sądem. Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z pisma przewodniego strony z 18 stycznia 2019 r., kierowanego do ORA, albowiem jego jedyną treścią jest przesłanie wniosku z 17 stycznia 2019 r. o umorzenie postępowania w sprawie. Wniosek z 17 stycznia 2019 r. znajduje się zaś w aktach sprawy. Pismo przewodnie strony z 18 stycznia 2019 r. nie wnosi zaś nic do sprawy. W związku z niezasadnością skargi oraz brakiem stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących uchyleniem skarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.