VI SA/Wa 1744/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nałożył na T. sp. z o.o. z siedzibą w M. karę pieniężną w sumarycznej wysokości 5850 zł za następujące naruszenia: za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny – 100 zł; za skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą rozpoczętą godzinę - 400 zł; za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 do 30 minut – 150 zł; za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do jednej godziny – 150 zł; za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny – 100 zł; za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 do 30 minut – 150 zł; za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny – 50 zł; za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku za każdą godzinę – 500 zł; za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny – 150 zł; za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu za każdą rozpoczętą godzinę – 200 zł; za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny – 100 zł; za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem urządzenia rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy, za każdy dzień – 300 zł; za niewystawienie kierowcy zaświadczenia o jego zatrudnieniu oraz spełnieniu wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym – 500 zł; za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych – 3000 zł. Decyzję wydano w następujących ustaleniach: W dniu [...] listopada 2008 r. zatrzymano do kontroli w miejscowości M. samochód m-ki [...] nr rej. [...] z przyczepa nr rej. [...] będące w użytkowaniu spółki T. z siedzibą w M. Pojazdem kierował J. D., który podpisał protokół kontroli nie zgłaszając uwag. Kierowca oświadczył, że w dniach [...] października 2008 r. i [...] października 2008 r. zapomniał przełączyć tachograf z funkcji roboczej dlatego urządzenie nie wykazało przerwy. Przesłuchany w dniu kontroli w charakterze osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia kierowca zeznał, że wszystkie stwierdzone naruszenia – wielokrotne skrócenie czasu odpoczynku dziennego, skrócenie odpoczynku tygodniowego oraz przekroczenie czasu jazdy dziennej i jazdy ciągłej w okresie od [...] października 2008 r. do [...] listopada 2008 r. – wynikały z tego, że nie umiał posługiwać się przełącznikiem tachografu. Musiał jeździć tak by zarobić, a płacone miał od godziny. Nie wykorzystywał pełnych godzin i dlatego pogubił się w liczeniu godzin odpoczynku i godzin jazdy. Przyznał, że pracodawca przeprowadzał w firmie szkolenie na ten temat, w którym uczestniczył. Po tych ustaleniach Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] skierował w dniu [...] stycznia 2009 r. do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o ukaranie J. D., po rozpoznaniu którego Sąd Rejonowy w [...], na podstawie art. 92a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z art. 9 § 2 kw. w zw. z art. 24 § 1 i § 3 kw., w związku z art. 4 lit. d), f), g), k), art. 6ust. 1, art. 7 oraz art. 8 ust. 1 – ust. 4 i ust. 8 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), wyrokiem nakazowym z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie [...] wymierzył J. D. łącznie karę grzywny w wysokości 700 zł. Od wymienionej na wstępie decyzji T. sp. z o.o. z siedzibą w M. złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 92a ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 19 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.). Skarżąca udowadniała wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych notą obciążeniową dystrybutora opłaty i jego zeznaniami, w których przyznał się do popełnienia błędu co do rozbieżności numerów na odcinkach opłaty. Tej okoliczności organ z naruszeniem przepisów postępowania nie wziął pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do kary 500 zł za brak dokumentacji pracy kierowcy wskazano, że kierowca posiadał zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnieniu ustawowych wymagań. Odnosząc się do kar za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz zmniejszenia minimalnego czasu odpoczynku podnoszono, że naruszenia te były minimalne i wynikły z konieczności, w związku ze złymi warunkami atmosferycznymi, doprowadzenia pojazdu do odpowiedniego miejsca postoju zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. To, że na wykresach z tachografu nie było odpowiednich adnotacji zdaniem spółki nie dawało podstawy do ukarania, bowiem żaden z przepisów nie nakłada umieszczenia stosownej adnotacji przed kontrolą, a nie na przykład po wykonaniu przewozu. Nadto w ocenie spółki naruszono art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, gdyż za naruszenie przepisów tego rozporządzenia została nałożona nie jedna lecz kilka kar, a kierowcy nie przedstawiono, z naruszeniem art. 19 ust. 3 tego rozporządzenia, dowodów na piśmie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie stwierdzonych naruszeń: za niewystawienie kierowcy zaświadczenia o jego zatrudnieniu oraz spełnieniu wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym – 500 zł oraz za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych – 3000 zł, natomiast w pozostałej części w zakresie naruszeń: za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę – 700 zł; za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut – 300 zł; za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do 1 godziny oraz za każdą kolejną godzinę – 550 zł; za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem tachografu – 300 zł i za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą rozpoczętą godzinę – 500 zł, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie, w którym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ustalenia organu I instancji co do wykazanych naruszeń były prawidłowe, a nałożone kary pieniężne odpowiadały przepisom wymienionym w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Odnośnie natomiast rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie opisanych naruszeń organ odwoławczy stwierdził, że materiał sprawy i postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione o wskazane okoliczności. Od wymienionej decyzji T. sp. z o.o. z siedzibą w M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 92a ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 19 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.), a także art. 5 ust. 102 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmiany ustawy Prawo o ruchu drogowym przez błędną wykładnię powołanego przepisu. Ponownie podnoszono błąd dystrybutora karty opłaty w zakresie naniesienia numerów, który nie powinien obciążać skarżącą. Co do braku właściwych dokumentów kierowcy skarżący wskazywał, że w odwołaniu udowodnił fakt zatrudnienia kierowcy i posiadania przez niego ważnego zaświadczenia. Natomiast jeżeli chodzi o kary za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu i skrócenia czasu odpoczynku, podobnie jak w odwołaniu spółka stała na stanowisku, że przekroczenia te były minimalne i niewspółmierne do nałożonych kar pieniężnych, a organ nie wziął pod uwagę art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w związku z zaistniałymi okolicznościami kontynuowania jazdy jedynie w tym celu by w niesprzyjających warunkach pogodowych dojechać do najbliższego miejsca postoju. Zdaniem skarżącej umieszczenie odpowiednich adnotacji na wydrukach z tachografu mogło zostać uzupełnione po przyjeździe do bazy, gdyż z przepisów nie wynika konieczność ich uzupełniania w czasie przewozu. Podniesiono także naruszenie art. 19 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w zakresie wskazywanym w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji w tym odnosząc się do zarzutów skarżącej wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze. Poddając analizie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym należy stwierdzić, że wypełnienie jego dyspozycji następuje w przypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z regulacji wymienionych w tym przepisie. Dokonując kontroli konkretnego przewozu i nakładając kary pieniężne za poszczególne naruszenia organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym niezależnie od liczby stwierdzonych naruszeń. Należy przypomnieć, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe składające się na tożsamość sprawy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej(por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie FPS 12/99 oraz B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. w sprawie I SA/Gd 654/96, OSP 1999 r., s. 51). W rozpoznawanej sprawie tożsamość podmiotu jest niewątpliwa, bowiem jedyną stroną postępowania była spółka T. z siedzibą w M. w stosunku do której organ stwierdził naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia wspólnotowego. Zachodzi również tożsamość przedmiotowa w sprawie co do treści obowiązków kierowanych do skarżącej na podstawie ustaleń stanu faktycznego i prawnego. Zauważając, że prawodawca nie przewidział w przepisach ustawy o transporcie drogowym trybu ustalania łącznej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia należy zasadnie uznać, w świetle art. 92 ust. 2 tej ustawy, że za wszystkie stwierdzone naruszenia podczas jednej kontroli jest nakładana jedna kara pieniężna stanowiąca sumę kar za poszczególne naruszenia. Mamy zatem do czynienia z jedną sprawą administracyjną, gdyż przy założeniu, że każde ze stwierdzonych naruszeń generowałoby odrębną sprawę administracyjną, to przy jednej kontroli drogowej, przepis art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, ograniczający wysokość sumy kar możliwą do nałożenia, nigdy praktycznie niemiałby zastosowania. W świetle powyższych wywodów należało przyjąć, że w wyniku jednej kontroli została nałożona jedną decyzją administracyjną jedna kara pieniężna, na którą złożyła się suma kar orzeczonych za poszczególne naruszenia. W tych warunkach Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał zaskarżoną decyzję w postępowaniu odwoławczym z naruszeniem art. 138 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (§ 2 art. 138 k.p.a.) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany przepis nie przewiduje możliwości kumulatywnego stosowania § 1 i § 2, jako że każdy z nich określa katalog zamknięty rozstrzygnięć. Dlatego nadanie treści odmiennej od zawartej w tym przepisie stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 29/08, z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie II GSK 941/08, z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie II GSK 1049/08 i z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie II GSK 1091/08). Orzekając w postępowaniu odwoławczym organ administracji publicznej, jeżeli stwierdził, że nie może zastosować przepisu art. 136 k.p.a. z powodów braku możliwości w nim podanych, a decyzja organu I instancji została oparta na ustaleniach niekompletnych, mógł jedynie dokonać rozstrzygnięcia kasacyjnego w stosunku do całej decyzji, gdyż uchylając jej część był obowiązany (w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) do dokonania rozstrzygnięcia merytorycznego w części uchylającej bądź mógł, jeżeli zachodziły do tego podstawy, umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Ponieważ skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny był obowiązany rozważyć zarzuty o charakterze procesowym, aczkolwiek inne niż podnoszone w skardze, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy dokona on takiego rozstrzygnięcia, które będzie zmierzało do powtórnych ustaleń materialnoprawnych, pozwalających wydać prawidłową decyzję w sprawie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.