VI SA/Wa 1768/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej organem) postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. W. (zwanego dalej skarżącym/stroną) o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w sprawie objęcia strony ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ ustalił, że decyzją z [...] sierpnia 2012 r. (zwaną dalej decyzją), strona w okresie w niej opisanym została objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzja została doręczona na adres strony postępowania w dniu [...] sierpnia 2012 r. W dniu 3 września 2014 r skarżący, wskazując na swój stan zdrowotny, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji. Organ rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie uwzględnił argumentów strony i wskazał, że art. 58 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 276 ze zm.; dalej k.p.a.) określa warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania postanowienia przywracającego termin do wniesienia odwołania. Stosownie do powołanego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest przywrócić termin, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, zainteresowany dopełnił czynności dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem organu przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Organ wskazał, że decyzja została doręczona na adres strony postępowania w dniu 27 sierpnia 2012 r., a z akt sprawy wynika, że strona przebywała w szpitalu, w okresie od 8 listopada 2013 r. do 21 listopada 2013 r., a następnie od 22 listopada 2013 r. do 29 grudnia 2013 r. Organ powołując się na zaświadczenie lekarskie z dnia 28 sierpnia 2014 r. wskazał, że "[...]". Strona we wniosku o przywrócenie terminu poinformowała: "[...]". Następnie we wniesionym odwołaniu skarżący wskazał m.in.: "[...]". Organ wskazał, iż od upływu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji minęły ponad dwa lata, stąd biorąc nawet pod uwagę ciężką i przewlekłą chorobę wnioskodawcy oraz przedstawione przez niego dowody brak jest podstaw do przyjęcia, że przeszkoda uniemożliwiająca złożenie odwołania trwała nieprzerwanie przez cały ten czas. Zdaniem organu leczenie w poradni zdrowia [...], leczenie w szpitalu (we wskazanych powyżej terminach) nie jest potwierdzeniem braku winy strony w uchybieniu terminu. Wskazał, że powyższe nie wyklucza złożenia odwołania z zachowaniem terminu, osobiście lub korzystając z pomocy innych osób. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2175/10, który stwierdził, że: "W ocenie Sądu zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie wyklucza dokonania czynności procesowej nadania pisma przez inną osobę". Wskazał, że w konsekwencji powyższego przyjmuje się, że nawet choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia braku zawinienia i przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności uznał, że nie można przychylić się do prośby strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając, że jest ona krzywdząca i nie uwzględnia jego stanu zdrowotnego. Wskazał, że decyzja której nie może zaskarżyć jest niezasadna a to z uwagi na to, że w okresie od 1 maja 2004 r. do 23 września 2013 r. nie prowadził czynnie działalności gospodarczej a jedynie formalnie nie wyrejestrował działalności z ewidencji. Wobec powyższego wnosił o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd podziela rozważania organu w związku z interpretacją art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu słusznie uznano, że przepis ten określa warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania postanowienia przywracającego termin do wniesienia odwołania. Organ administracji publicznej obowiązany jest przywrócić termin, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, a zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jeżeli zainteresowany dopełnił czynności dla której określony był termin do wniesienia, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu właściwie wskazano jakie okoliczności winien brać pod uwagę organ przy ocenie braku winy. Organ powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska komentarz do k.p.c., 1999, s. 274). Wiąże się to z sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Słusznie wskazano, że istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. Potwierdza to słusznie powołany przez organ pogląd Naczelnego Sąd Administracyjnego w Szczecinie w opisany w wyroku z dnia 22 maja 1997 r., SA/Sz 630/96. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 listopada 2009 r., II SA/Bd 830/08 wskazujący, iż "zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w przypadku uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Zasadnie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2175/10, który stwierdził, że "W ocenie Sądu zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie wyklucza dokonania czynności procesowej nadania pisma przez inną osobę". Zgodnie z art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ wskazał, że leczenie w poradni zdrowia [...], leczenie w szpitalu (we wskazanych powyżej terminach) nie jest potwierdzeniem braku winy strony w uchybieniu terminu. Powyższe nie wyklucza bowiem złożenia odwołania z zachowaniem terminu, osobiście lub korzystając z pomocy innych osób. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu w okolicznościach tej sprawy możliwości samodzielnego działania skarżącego ewentualnie korzystanie z pomocy innych osób jest iluzoryczna. Wskazanie, że osoba dotknięta taką chorobą ma możliwości zadbania o swoje interesy także w okresach remisji choroby i zachowania w tym czasie, w sposób wymagany przez przepis art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. jest niezasadna. Skarżący wskazuje, "[...]". W orzecznictwa sądów administracyjnych utrwalony jest jednak pogląd, że datą początkową biegu terminu do wniesienia podania o przywrócenie terminu może być również dzień, w którym strona powzięła wiadomość o uchybieniu terminowi. Dotyczy to sytuacji, w których strona nie miała świadomości przekroczenia terminu i dokonując czynności działała w subiektywnym przeświadczeniu, że robi to w ustawowym terminie. Przyjmuje się przy tym, że datą tą, w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jest data doręczenia postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania tej czynności. (wyrok NSA z 24 marca 1999 r., I SA/Gd 1664/98;z 10 marca 2000 r., I SA/Lu 1524/98;z 16 czerwca 2009 r., I FSK 373/08 - publ. CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie był świadomy przekroczenia terminu złożenia odwołania. Wprawdzie, strona powinna we wniosku wskazać, że mimo starań z jej strony i dołożenia maksymalnej staranności nie mogła z przyczyn od niej niezależnych złożyć odwołania w terminie, nie mogła tego zrobić osobiście ani przy pomocy innej osoby (por wyroki: NSA z: 21 marca 2012, II GSK 278/11, Lex nr. 1137932, z 31 stycznia 2012 r. II OSK 2175/10, LEX nr 1138097 i wyroki WSA we Wrocławiu z 8 marca 2012 r. III SA/Wr 680/11, Lex 1139504, WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r. VII SA/WA 2015/11, Lex nr 1139821, WSA w Warszawie z 6 lipca 2012 r., VI SA/Wa 449/12, Lex nr 1230745). Z orzeczeń tych wynika, że nawet w sytuacji gdy strona jest inwalidą lub osobą leżącą tylko wykazanie, że w danych okolicznościach nie mogła się posłużyć osobą trzecią uzasadnia uprawdopodobnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Trafnie przyjmuje się, że strona w tego rodzaju sytuacji nie musi działać sama a więc może posłużyć się inną osobą a dopiero brak takiej możliwości połączony z faktem niewątpliwej choroby uzasadnia przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazano wyżej przy tego typu chorobach świadomość skarżącego była niedostateczna. W ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku należy wziąć pod uwagę możliwości zdrowotne skarżącego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny I instancji nie ma - co do zasady - kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej, a więc dokonywania samodzielnych ustaleń. Zadanie to należy do organów administracji publicznej. Ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest bowiem funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki przy tym sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia te oraz ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd administracyjny I instancji kontroluje natomiast to, czy opisany wyżej proces odbył się zgodnie z prawem. Niedostrzeżenie uchybień procesowych w tym zakresie i wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny sprawy, który budzi wątpliwości, czy też ustalony w oparciu o nienależycie zebrany materiał dowodowy, może mieć natomiast istotny wpływ na jej wynik i czyni koniecznym uchylenie takiego wyroku w celu rozważenia budzących wątpliwość okoliczności. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r., IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Według art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji m.in. czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organ w niniejszym postępowaniu uchybił powyższym zasadom. Istotnie skarżący w swoim wniosku o przywrócenie terminu jedynie enigmatycznie napisał, że nie dochował przedmiotowego terminu z uwagi na jego długotrwałą chorobę. Samo takie sformułowanie jest oczywiście niewystarczające - jak prawidłowo przyjął organ - do uprawdopodobnienia, iż termin przekroczono bez winy skarżącego, a w konsekwencji do jego przywrócenia. Trzeba jednak mieć na uwadze, że skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a sam nie posiada wiedzy prawniczej na co wskazuje treść jego pism w sprawie. Ponadto jego ewentualny stan chorobowy mógł negatywnie wpływać na jego percepcję. Pouczenie o możliwości odwołania jest formalnie prawidłowe, choć niepełne. Jednakże skarżący - z uwagi na swój stan wiedzy prawnej - nie mógł w świetle tego pouczenia wiedzieć na czym polega wspomniane uprawdopodobnienie i jakie konkretnie ma przedsięwziąć czynności, by dokonać tego uprawdopodobnienia. W tej sytuacji obowiązkiem organu - mając na uwadze wspomniane wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego - było wezwanie skarżącego do wyjaśnienia w zakreślonym terminie jakiego rodzaju była to choroba, jakie wywołała w istotnym dla sprawy czasie skutki, czy w istotnym dla sprawy czasokresie nastąpiło jej nasilenie, czy i w jaki sposób uniemożliwiała ona skarżącemu sporządzenie i złożenie w ustawowym terminie przedmiotowego, odwołania, czy skarżący mógł skorzystać z pomocy innych osób w tym zakresie, a także do ewentualnego złożenia dokumentów potwierdzających żądane wyjaśnienia pod rygorem odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dopiero wówczas organ zrealizowałby zasady określone w art. 7-9 k.p.a. dając skarżącemu realną szansę na właściwe uzasadnienie swojego wniosku i ewentualne uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ponieważ jednak organ ograniczył się jedynie do oceny lakonicznego wniosku skarżącego Sąd stanął ma stanowisku, że uchybił on przepisom postępowania, a mianowicie art. 7-9 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ewentualne wyjaśnienia skarżącemu, a także ewentualne złożone przez niego dowody, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej uchybienie procesowe, jakich dopuścił się organ administracji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne mając na uwadze powyższe wywody i eliminując dotychczasowe uchybienia. W szczególności uwzględniając przedstawioną wykładnię powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia w zakreślonym terminie jakiego rodzaju była to choroba, jakie wywołała w istotnym dla sprawy czasie skutki, czy w istotnym dla sprawy czasokresie nastąpiło jej nasilenie, czy i w jaki sposób uniemożliwiała ona skarżącemu sporządzenie i złożenie w ustawowym terminie przedmiotowego, odwołania, czy skarżący mógł skorzystać z pomocy innych osób w tym zakresie oraz innych okoliczności, które uzna za konieczne, a także do ewentualnego złożenia dokumentów potwierdzających żądane wyjaśnienia pod rygorem odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ nie wyjaśnił tych kwestii uznając jedynie, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. jednak w okolicznościach niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę całokształt zdrowia skarżącego. Dopiero po uzyskaniu wspomnianych wyjaśnień - bądź bezskutecznym upływie terminu do ich złożenia - organ wyda właściwe postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego odwołania mając na uwadze wykładnię dokonaną w niniejszym wyroku. W świetle powołanych wyżej przepisów postanowienie, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, musi być oparte na obowiązującym przepisie prawa i zgodne z jego treścią. Tych wymogów nie spełnia wspomniane postanowienie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.