VI SA/Wa 1790/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Jakub Linkowski Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści pkt I zawartego w zezwoleniu oddala skargę Przedsiębiorca A. sp. z o.o. działa na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej na podstawie zezwolenia Nr [...] wydanego w dniu [...] czerwca 1998 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik przedsiębiorcy A. sp. z o.o. zwrócił się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a., aktualnego znaczenia pkt I zezwolenia Nr 30 z dnia 25 czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, który stanowi: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku.", w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych obowiązujących od 1 maja 2004 r. oraz w świetle zmiany zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr 269/PR/04 z dnia 15 października 2004 r. Zgodnie z art. 113 § 2 kpa wyjaśnienia treści decyzji dokonuje organ, który ją wydał. W związku z tym, że zezwolenie Nr [...] zostało wydane przez Zarządzającego [...] SSE organ, działając na podstawie art. 65 § 1 kpa, pismem z dnia 22 września 2016 r. przekazał ww. wniosek Zarządzającemu [...] SSE. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] Zarządzający [...] SSE odmówił wyjaśnienia treści pkt I zawartego w zezwoleniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy [...]. Zarządzający strefą stwierdził, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. może być wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie w chwili jego wydania. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Zarządzający strefą przekazał Ministrowi Rozwoju i Finansów zażalenie na postanowienie Nr [...]. Pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucił naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. i wnosił o uchylenie ww. postanowienia, i orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem. Minister Rozwoju i Finansów postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2017r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 144 oraz 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy postanowienie Zarządzającego [...] SSE Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie odmowy wyjaśnienia treści pkt I zawartego w zezwoleniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonym przedsiębiorcy A. sp. z o.o. z siedzibą w T., wpisanemu do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod Nr KRS [...]. Po przeanalizowaniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia postanowienia Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. odmawiającego wyjaśnienia treści pkt I zawartego w zezwoleniu Nr [...] z dnia [...] października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia.  Minister podkreślił, że przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. może być wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie w chwili jego wydania. Zatem celem instytucji uregulowanej w ww. przepisie jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2358/13 wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 k.p.a. co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Wyznaczone tym przepisem pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia. Nie może również zmierzać do dokonywania interpretacji decyzji administracyjnej. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tego rozstrzygnięcia, gdyż naruszałoby to tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. W świetle powyższego Minister uznał, że postanowienie Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do znaczenia pkt I zawartego w zezwoleniu Nr [...] wydane zostało w sposób prawidłowy z zachowaniem wymogów określonych w przepisie art. 113 § 2 k.p.a. Punkt ten jest sformułowany jasno i zrozumiale, a także nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto wyjaśnienie jego treści w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r., jak również w świetle zmiany zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr 269/PR/04 z dnia 15 października 2004 r. prowadziłoby do interpretacji prawa, a to w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. A. sp. z o.o z siedzibą w T., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie treści punktu I zawartego w zezwoleniu nr 30 z dnia 25 czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, stanowiącego że Zezwolenia udziela się "do dnia 8 sierpnia 2016 roku", we wnioskowanym zakresie pomimo istnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach. Mając na względzie powołane wyżej naruszenie prawa, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego postanowienia z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], a także zobowiązanie Ministra do wydania na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. postanowienia wyjaśniającego treść pkt I Zezwolenia i zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i 210 § 1 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wskazała, że choć formalnie spór w sprawie sprowadza się do oceny istnienia przesłanek do odmowy wyjaśnienia treści pkt I Zezwolenia, to w rzeczywistości rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od ustalenia, jak organ rozumiał - w dacie wydawania Zezwolenia - określenie okresu jego ważności wskazanego w pkt I Zezwolenia, tj. czy Zezwolenie miało wygasnąć z upływem ściśle określonej daty (8 sierpnia 2016 r.), czy też z wystąpieniem określonego zdarzenia (koniec okresu, na jaki została ustanowiona [...] SSE). Dla rozstrzygnięcia sprawy, istotne jest wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ w dacie wydania Zezwolenia, określając upływ ważności Zezwolenia w taki, a nie w inny sposób. Z jednej strony organ wskazuje, że pkt I Zezwolenia jest sformułowany jasno i zrozumiale, a także nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, ale z drugiej strony uporczywie odmawia wskazania, skąd wzięła się akurat data 8 sierpnia 2016 r. jako upływ terminu ważności Zezwolenia. W ocenie strony skarżącej żądanie Spółki wyjaśnienia treści pkt I Zezwolenia nie narusza przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania tego zezwolenia (w szczególności art. 16 ust. 9 ustawy o SSE3), ani też nie wykracza poza zakres art. 113 § 2 k.p.a. a wręcz jest nim uzasadnione. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania Zezwolenia, tj. zgodnie z art. 16 ust. 9 ustawy o SSE zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy udziela się na czas oznaczony. Ustawodawca wprowadzając w art. 16 ust. 9 ustawy o SSE wymóg oznaczenia okresu, na jaki zezwolenie strefowe jest udzielane, nie określił jednak sposobu jego oznaczania. W konsekwencji należy stwierdzić, że wymóg z art. 16 ust. 9 ustawy o SSE jest spełniony zarówno, gdy oznaczenie czasu nastąpi poprzez wskazanie konkretnej daty dziennej, obowiązującym na dzień wydania Zezwolenia, jak również wówczas, gdy oznaczenie czasu nastąpi poprzez wskazanie określonego zdarzenia, które ma nastąpić w przyszłości. Przy oznaczaniu terminu poprzez odwołanie się do określonego zdarzania przyszłego, należy mieć na względzie, że zdarzenie to, stanowiące swoistą cezurę czasową, musi być zdarzeniem, które oczywiście nastąpi, lecz w dacie odwołania się do tego zdarzenia, nie wiadomo kiedy. Zdaniem skarżącej mając powyższe na uwadze, istnieją uzasadnione wątpliwości co do oznaczenia w Zezwoleniu okresu na jaki zostało ono udzielone. Choć z jednej bowiem strony, oznaczenie tego okresu nastąpiło poprzez wskazanie w Zezwoleniu daty dziennej tj. do dnia 8 sierpnia 2016 roku, to jednak istnieje szereg okoliczności (wskazanych w poniższych akapitach), z których jednoznacznie wynika, że intencją wydającego zezwolenie było w rzeczywistości oznaczenie okresu, na jaki zostało ono udzielone (tj. spełnienie ustawowego wymogu z art. 16 ust. 9 ustawy o SSE), poprzez odwołanie się do określonego zdarzenia, które ma nastąpić w przyszłości, tj. upływ okresu, na jaki została ustanowiona KSSE. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania Zezwolenia (jak również w świetle obecnie obowiązujących przepisów) funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych jest ograniczone czasowo, tj. że w przyszłości strefy te przestaną istnieć. To zaś oznacza, że koniec obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych jest rodzajem zdarzenia nawet nie tyle dostatecznie pewnego co do jego nastąpienia, co stanowi zdarzenie oczywiście pewne, a w konsekwencji oznaczenie okresu obowiązywania Zezwolenia poprzez odwołanie się do okresu, na jaki została ustanowiona [...]SSE, spełniało ustawowy wymóg z art. 16 ust. 9 ustawy o SSE. Widniejąca w treści Zezwolenia data, na jaki zostało wydane to zezwolenie tj. do dnia 8 sierpnia 2016 r., nie wynika ani z żądania samej Spółki (oferty złożonej w ramach postępowania zezwoleniowego), ani też nie jest podyktowane żadnymi względami biznesowymi związanymi z inwestycją, na którą Spółce udzielono przedmiotowego Zezwolenia. Z powyższego zdaniem skarżącej wynika zatem, że Organ samodzielnie, w oderwaniu od zapotrzebowania Spółki, oznaczył czas obowiązywania Zezwolenia na dzień tj. do dnia 8 sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów utrzymujące w mocy postanowienie Zarządzającego [...] SSE Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie odmowy wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a., treści pkt I zawartego w zezwoleniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonym przedsiębiorcy A. sp. z o.o. z siedzibą w T. W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Celem instytucji uregulowanej w tym przepisie jest zatem usunięcie niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu samego rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma jedynie obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji niedopuszczalne jest dokonywanie nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego a także, iż postępowanie to nie może prowadzić do merytorycznych zmian rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98, Lex nr 655566; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01, Lex nr 156394; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07, Lex nr 475581 czy wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, Lex nr 493163). Zatem jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Skoro bowiem w ramach postępowania kończącego się postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego, to tym bardziej nie można brać pod uwagę nowych dowodów. Z treści wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, że domagała się ona wyjaśnienia wątpliwości odnośnie aktualnego znaczenia pkt I zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, który stanowi: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku.", w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych obowiązujących od 1 maja 2004 r. oraz w świetle zmiany zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr 269/PR/04 z dnia 15 października 2004 r. W ocenie Sądu, organy obu instancji wyjaśniły, jak należy rozumieć sformułowanie "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku", a mianowicie określa ono termin na jaki zostało wydane zezwolenie nr [...] i termin ten określony został datą dzienną. Podzielić należy stanowisko orzekających w sprawie organów, że wniosek skarżącej spółki zawiera faktycznie żądanie dokonania wykładni treści pkt I Zezwolenia zmierzającej do uznania, że zezwolenie zachowuje ważność także po dniu 8 sierpnia 2016 r. Uwzględnienie przez organy wniosku skarżącej prowadziłoby do naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.