VI SA/Wa 1817/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną przez Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich, działającego w imieniu Prezydenta [...] W., odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej przy ul. S. w rejonie ul. B.. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2007 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.- dalej zwana skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie wskazanego wyżej pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2, na okres od 1 kwietnia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. Strona wniosła o ustalenie takich samych warunków zajęcia pasa drogowego jak w poprzedniej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa w tym samym miejscu. ZDM pismem z dnia 18 maja 2007 r. poinformował skarżącą, iż w sprawie wydana zostanie decyzja odmowna oraz, że strona zgodnie z art. 10 Kpa może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., powołując się na art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 p.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 - dalej zwana u.d.p.) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. S. w rejonie ul. B. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Organ mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, na który, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji składają się: Biała Księga - Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 - 2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006, uznał, iż w świetle obowiązującego prawa brak jest podstaw do wydania zezwolenia. Organ wskazał, że według statystyk Policji w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Podniesiono, że przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Na poparcie powyższej argumentacji powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04). W ocenie organu I instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy Al. S. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W.. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 960 pojazdów na godzinę a w popołudniowym 1180 pojazdów na godzinę. Stwierdził, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5,0 m. i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Ponadto reklama została umieszczona na trawniku co przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji spowoduje uszkodzenie chodnika oraz zniszczenie zieleni. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 7 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność, czy ustawienie nośnika reklamy w Al. S. w rejonie ul. B. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz naruszenie art. 6 Kpa polegające na rozstrzygnięciu dyskryminującym skarżącą w stosunku do innych podmiotów, których nośniki reklamowe nadal funkcjonują w pasie drogowym. Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, iż istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 – 2005. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest przy tym wskazania, konkretnej liczby wypadków drogowych odnotowanych w pobliżu przedmiotowego nośnika, kolizji drogowych z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne i nie mają waloru dokumentu naukowego. Brak w nich bowiem podstawowych elementów treści opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skarżąca zarzuciła ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych ruchliwych ulic W., funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Urządzenia reklamowe należące do firmy C. C. i S. nadal pozostają w pasie drogowym. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została, w ocenie strony, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na art. 138 § 1 p.1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że zasadą jest ochrona pasa drogowego, zaś umieszczanie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z zarządem drogami może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Każde umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z zarządem drogami zagraża bezpieczeństwu drogowemu. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest więc wyjątkiem i musi być spowodowane względami, które uzasadniają odstąpienie od zasady ochrony dobra nadrzędnego jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Decyzja ma charakter uznaniowy. Zgromadzone materiały wskazują, że usytuowanie nośnika na Al. S. w rejonie ul. B. zagraża bezpieczeństwu drogowemu. Organ powołał się na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. /sygn. akt I OSK 1026/04, Lex 171170/ i podkreślił, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, iż reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż teza ta jest oczywista. Ciężar dowodu, że bezpieczeństwo ruchu nie ucierpi spoczywa na wnioskodawcy. Nie można postawić zarzutu dowolności organowi, który podejmuje działania mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa ruchu. Organ uznał za nieuzasadniony zarzut nierównego traktowania podmiotów gospodarczych i wskazał, że w niniejszej sprawie ocenia tylko okoliczności wydania zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi: 1/ naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, że umieszczenie nośnika w Al. S. w rejonie ul. B. realnie zagraża bezpieczeństwu ruchu oraz oparcie rozstrzygnięcia na pseudonaukowej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wydanej przez osobę nieuprawnioną; 2/ naruszenie art. 6 k.p.a. polegające na dyskryminowaniu skarżącej w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej; 3/ naruszenie art. 11 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania podstawy faktycznej i prawnej zmiany poglądu organu, co do istnienia szczególnych przesłanek umieszczenia reklamy przy Al. S. w rejonie ul. B.. W uzasadnieniu skargi podniesiono też, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów stawianych przez stronę w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Skarżąca dołączyła do skargi opracowanie naukowe Instytutu Transportu Wirginia Tech w Wirginii (USA) dotyczące przyczyn wypadków, twierdząc na jego podstawie, że billbordy przydrożne, które przykuwają największą uwagę, nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy. Negatywne okoliczności powołane w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są więc zdaniem skarżącej całkowicie niewiarygodne. Skarżąca podniosła, że w pasach drogowych funkcjonują nośniki innych firm, co świadczy o nierównym traktowaniu przez organ i jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji. Nowe obiekty reklamowe firm C. C. i S. funkcjonują na latarniach i wiatach przystankowych. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego wcześniej uważał umieszczenie nośnika we wnioskowanym miejscu za zgodne z art. 39 ust. 3 u.d.p., a obecnie zmienił zdanie w tej kwestii. Skarżąca przywołała art. 38 ust.1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty istniejące w pasie drogowym mogą pozostać i wskazała, że jej nośnik reklamowy strony, który wcześniej umieszczony był w pasie drogowym także może pozostać nadal, zaś organ wadliwie zastosował art. 39 ust.1 i 3 u.d.p. zamiast 38 u.d.p. Strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji podnosząc, że usunięcie nośnika reklamy z pasa drogowego, naraża ją na koszty i znaczne straty z uwagi na niewywiązanie się z zawartych kontraktów, zachodzi więc niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. Dołączyła do skargi 3 zdjęcia nośników reklamowych innych firm umieszczonych w pasie drogowym w ruchliwych punktach miasta, w tym przy Al. S.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Podkreśliło, że działania Zarządu Dróg Miejskich mają na celu porządkowanie centrum W. i uzasadniają przyznanie pierwszeństwa ochronie interesu publicznego przed interesem handlowca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.). Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Zatem skarga podlega oddaleniu. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka - zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m. in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643). W świetle powyższego za niezasadny należy uznać należy zarzut niezastosowania przez organ w tej sprawie art. 38 u.d.p. poparty przez skarżącą argumentacją, że w przypadku, gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego było ograniczone terminem, kolejne wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego są już tylko rodzajem kontynuacji zezwolenia wydanego po raz pierwszy, a co do zasady, reklama raz umieszczona staje się "obiektem już istniejącym w pasie drogowym", który może pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie Sądu art. 38 u.d.p. znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy obiekt dotychczas znajdujący się poza pasem drogowym, został objęty tym pasem np. na skutek zmiany planów zagospodarowania, lub przepisów o szerokości pasa drogowego. Z woli ustawodawcy, mocą art. 38 u.d.p. te obiekty, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ich właściciele nie muszą występować o żadne zezwolenia, ani ponosić żadnych opłat, gdyż ustawodawca sam zdecydował, że "mogą pozostać". Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 1 lutego 2007 r. I OSK 400/06 i z dnia 5 lipca 2007 r. I OSK 1151/06. Odmienna jest sytuacja, gdy to obiekt ma zostać umiejscowiony w obrębie obowiązującego w danej lokalizacji pasa drogowego. Taka jest sytuacja w sprawie niniejszej. Po zakończeniu terminowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżąca ponownie wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Gdyby jej sytuacja mieściła się w hipotezie art. 38 u.d.p. żadne wnioski, zezwolenia i opłaty nie byłyby potrzebne, bowiem z woli ustawodawcy urządzenia istniejące, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnienia w ruchu - mogą pozostać. Nie ulega wątpliwości, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym (pierwsze czy też ponowne) dotyczy zupełnie odmiennej sytuacji, kiedy po raz kolejny wnioskodawca chce, na kolejny okres, zająć pas drogowy za zezwoleniem i opłatą. Zwrócić należy uwagę, że jak wynika z powiązania art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz. U. nr 140 z 2004 r. poz. 1481/ wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p., - wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. Zgodnie ze wskazanymi przepisami zezwolenie jest zawsze udzielane na określony czas, a z jego długością wiąże się wysokość opłaty. Po upływie okresu zezwolenia wnioskodawca, jeśli chce utrzymać nadal obiekt w pasie drogowym, musi ubiegać się o nowe zezwolenie i spełnić wszystkie warunki do jego uzyskania. Zarządca drogi ponownie ocenia, czy nadal może się godzić na umieszczenie obiektu w pasie drogowym. W sprawie niniejszej w związku z upływem okresu objętego zezwoleniem, wnioskodawczyni, aby nadal umieszczać reklamę w pasie drogowym wystąpiła o nowe zezwolenie na nowy okres czasu. Do udzielenia tego zezwolenia znajdowały więc zastosowanie wszystkie reguły zawarte w art. 39 u.d.p. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. zastosowania art. 39 u.d.p. zamiast 38 u.d.p., nie jest więc trafny. Należy wskazać, że art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych, w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06 wskazał, iż "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Skarżąca w sprawie niniejszej stawia zarzuty znajdującej się w aktach opinii inż. K., do której organ odwoływał się w utrzymanej w mocy decyzji I instancji. Rozważając zasadność tych zarzutów wskazać należy, że biegłym jest osoba fizyczna powołana do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na swą wiedzę fachową /por. B. Adamiak/ J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck s. 403/. Biegły jest pomocnikiem organu w ustalaniu lub ocenie stanu faktycznego. W sprawie niniejszej inż. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sporządzony przez niego materiał zawierający spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego organ włączał do materiału dowodowego wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przez reklamy i podpierał nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Nie stanowi naruszenia zasad postępowania, że materiał ten włączył również do sprawy niniejszej, mimo iż strona nie miała możliwości zadawania pytań autorowi opinii. Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowca jest dość powszechna. Organ nie jest związany taką opinią i ocenia ją swobodnie na podstawie zasad wiedzy. Opinia specjalisty jest dla organu materiałem pomocniczym, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona może polemizować z opinią, prezentować pogląd odmienny i wskazywać na jej braki. Tak też czyniła w sprawie niniejszej już w odwołaniu. Organ odwoławczy mógł więc rozważyć racje strony i głębię argumentacji biegłego. Zarzuty skarżącej dotyczące ogólnikowych i nie popartych wiarygodnymi badaniami stwierdzeń zawartych w opinii sporządzonej przez inż. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym /"usprawiedliwiającym"/ zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. Wskazać należy ponadto, że strona polemizując z poglądami wyrażonymi w opinii powołanej przez organ może przedstawić opinię innego fachowca na badany temat. W sprawie niniejszej strona nie skorzystała z tej możliwości i opinię wyrażającą poglądy odmienne od poglądów inż. K. dołączyła dopiero do skargi, czyli już po wydaniu decyzji. Należy mieć przy tym na względzie, że istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od oceny powyższej opinii, organ mógł i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które minimalizują negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu albo równoważą go swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd. W sprawie niniejszej w istocie rzeczy treść opinii nie wpłynęła decydująco na treść decyzji. Rozstrzygnięcie organu spowodowane było bowiem faktem, iż chodziło o umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta, w pobliżu skrzyżowania i znaku drogowego, a strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione. Pamiętać też należy, że z woli ustawodawcy, to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem to on ma przy podejmowaniu decyzji wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić należy, że to wnioskodawczyni powinna wskazać argumenty i dowody, że jej reklama w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony. Mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały wskazane ani udowodnione. Oprócz dwuzdaniowego wniosku, skarżąca złożyła jedynie kopię podkładu geodezyjnego i mimo informacji z dnia 18 maja 2007 r., że będzie wydana decyzja odmowna, nie uzupełniła materiału dowodowego. W ocenie Sądu wnioskodawczyni nie wykazała, że jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te należą do notoriów i także bez opinii inż. K. oraz powoływania się na program GAMBIT powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła, co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. Jak wskazano wyżej, strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, a opinię polemiczną w stosunku do opinii inż. K. dołączyła dopiero na etapie postępowania sądowego, zatem organ nie mógł zapoznać się z jej argumentacją przed wydaniem decyzji. Odmowa zgody była więc uzasadniona. W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. tj. naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa i wyjaśniania stronie przesłanek działania organu. Zezwolenia na zajęcie pasa rogowego organ udziela na konkretny okres. Przy każdym kolejnym zezwoleniu organ ma prawo i obowiązek ponownie ocenić sytuację. Organ zarządzający pasem drogowym ma prawo zmieniać koncepcję jego zagospodarowania w związku ze stwierdzonym wzrostem natężenia ruchu i wzrostem wymagań co do bezpieczeństwa na drogach. Zmiana tej koncepcji i niewydawanie zezwoleń na nowe, dalsze okresy zajęcia pasa drogowego nie godzą w zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Z zasady tej nie wynika bowiem brak uprawnienia organu do rzeczywistego zarządzania drogami i decydowania o koncepcji reklam w pasie drogowym. Organ powiadomił stronę o swoim stanowisku, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił jego przyczyny. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa. Sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia legalności. Sąd nie może badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W tej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji i nie bada innych decyzji w innych sprawach dotyczących innych nośników w innych miejscach, tym bardziej, że inne decyzje nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Nie chodzi bowiem o podział dóbr w pewien sposób reglamentowanych, tylko o politykę władz miasta w kwestii rozmieszczania reklam, przy zastrzeżeniu, że polityka dotychczasowa była powszechnie krytykowana, czego dowodem są załączone do akt krytyczne artykuły prasowe. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.