VI SA/Wa 1818/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o. - skarżącej - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. mocą, której odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustalono, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent [...] W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. K. w rejonie ul. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dalej udp. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się: 1. Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów; 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; 5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r.; 6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; 7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; 8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Zdaniem organu dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami oraz, że pas drogowy pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Wskazano, że w związku z prowadzoną przez Komendanta [...] Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie [...] W. pojawiła się propozycja podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości do 60 km/h. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 3,5 m a zatem jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 utd. Wskazane powyżej okoliczności, w ocenie organu w sposób jednoznaczny przesadzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 utd. a to uzasadnia odmowę wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanej reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji zarzucono nieprawidłowe powołanie i zastosowanie art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, który dotyczy lokalizowania w pasie drogowym nowych obiektów. Zaznaczono, że wniosek dotyczył przedłużenia okresu zajęcia pasa drogowego, a nie umieszczenia nowego obiektu w pasie drogowym, a to uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 38 ust 1 utd. Wskazano naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., bowiem zebrany przez organ materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż reklamy umieszczone w pasach drogowych dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego. Wskazując na konkretne dokumenty (program GAMBIT oraz Białą Księgę) podniesiono, iż nie odnoszą się one w ogóle do problematyki reklam i nie pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że nośniki reklamowe znajdują się wśród czynników decydujących o bezpieczeństwie ruchu. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie art. 84 i 79 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłych. Odnosząc się do przywołanej w decyzji opinii, zgodnie z którą głównym źródłem odwrócenia uwagi kierowców są obiekty reklamowe wskazano, iż jest ona nieuzasadniona, bowiem jak zaznaczono elementami mogącymi wpływać na zmniejszenie bezpieczeństwa na drogach mogą być wszelkiego rodzaju elementy graficzne, takie jak szyldy reklamowe, witryny sklepowe czy neony, których nie sposób wyeliminować z otoczenia drogi. Zaznaczono również, iż billboardy umieszczane w sąsiedztwie dróg były niejednokrotnie wykorzystywane do propagowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Odnosząc się do kwestii odległości przedmiotowego nośnika reklamowego od obiektów i urządzeń drogowych podkreślono, iż przedmiotowa reklama w żaden sposób nie wpływa na widoczność znajdujących się w jej otoczeniu znaków drogowych, nie utrudnia dostępu ani też nie ogranicza widoczności. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje przypadek szczególny. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 107 k.p.a., błędne zastosowanie i interpretację art. 39 udp oraz błędną interpretację art. 38 udp. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w odwołaniu, dotyczące braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 udp. Odnosząc się do kwestii błędnej interpretacji przepisów art. 38 ust. 1 udp ograniczającej zakres jego zastosowania skarżąca podkreśliła, iż jedynym kryterium zastosowania tego przepisu jest istnienie urządzenia w pasie drogowym, dlatego też przy rozpoznawaniu wniosku o kolejne zezwolenie konieczne jest jedynie ustalenie, czy w infrastrukturze drogowej zaszły zmiany, które uzasadniałyby konieczność zakazu umieszczania nośnika reklamy. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie wykazuje prawidłowego rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów prawa, opisanych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga wniesiona przez skarżącą nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W., mocą której odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego pod wolnostojący, dwustronny nośnik reklamowy została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi, w tym zarzutu błędnej interpretacji art. 38 i art. 39 ust. 3 Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe - miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 udp. (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, nośnika reklamowego, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 udp. przez niezastosowanie. Jak wynika z akt administracyjnych zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik nie było pierwszym, to stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że organ powinien w stosunku do nośnika reklamowego skarżącej zastosować art. 38 ust. 1 udp. i zbadać czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi, a dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. co przy uwzględnieniu faktu, iż decyzje takie były korzystne dla skarżącej, oznacza, że pozycja skarżącej domagającej się kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 mocniejsza. Ze stanowiskiem skarżącej zgodzić się nie można, bowiem korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. Sąd nie może nie zauważyć, iż na tle rozumienia art. 38 ust. 1 udp. w sprawach o sygn. akt I OSK 1151/06, I OSK 811/06 i I OSK 919/05 wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie ocenił, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyroki te ostatecznie podważyły wyrażoną przez WSA ocenę, iż obiekty, o których mowa w art. 38 ust. 1 udp. (istniejące w pasie drogowym niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie) wymagają decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa. Stwierdzić należy, że organ, nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 udp. uczynił prawidłowo. Odnosząc się natomiast do zarzutów natury procesowej, to stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. Analizując kwestę powołania się przez organ m.in. na opinię inż. [...] pierwszej kolejności należy zaważyć, iż biegłym w rozumieniu przepisów prawa jest osoba fizyczna powołana do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na swą wiedzę fachową (vide: B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck s. 403). Biegły jest zatem pomocnikiem organu w ustalaniu lub ocenie stanu faktycznego jaki ma miejsce w danej sprawie. W świetle powyższego opinia inż. [...] stanowi jedynie materiał zawierający spostrzeżenia autora na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a który organ włączał do materiału dowodowego wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przez reklamy i podpierał nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Dołączenie przez organ powyższego materiału do akt sprawy, mimo iż strona nie miała możliwości zadawania pytań autorowi opinii, w ocenie Sądu nie stanowi naruszenia zasad postępowania, bowiem praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowców jest dość powszechna. Opinia biegłego jest dla organu materiałem pomocniczym, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona może polemizować z opinią, prezentować pogląd odmienny i wskazywać na jej braki, co miało miejsce w niniejszej sprawie, dając organowi możliwość rozważenia racji strony w konfrontacji z argumentacją biegłego. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej dotyczące ogólnikowych i nie popartych wiarygodnymi badaniami stwierdzeń zawartych w powołanej opinii nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W ocenie Sądu nie potwierdził się również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz 107 k.p.a. polegający na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i niewykazaniu przez organ, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Należy bowiem zaznaczyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób wyczerpujący przedstawił wszystkie okoliczności sprawy wskazując m.in. takie elementy jak odległości reklamy od krawędzi jezdni (3,5 m), czy też wyniki badania natężenia ruchu w miejscu usytuowania reklamy. Powołując się na ocenę i dane zawarte w opinii wystawionej przez Instytut [...], organ stwierdził, że reklamy nie powinny być sytuowane, a istniejące winny zostać usunięte, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów w danym miejscu wynosi 1400 pojazdów na minutę, zaś co do odległości od skrzyżowań i przejść dla pieszych, reklamy powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej, niż 60 m. Reklama skarżącej nie spełniała warunków, niezbędnych dla zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, że zachowanie tych warunków posadowienia reklam służy bezpieczeństwu ruchu drogowego i przeciwdziała ewentualnym wypadkom drogowym. Skarżąca kwestionowała wartość dowodową dokumentów, na które powołał się organ, dokonując niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, zarzucała również, że nie mogła się do nich odnieść. Sąd nie podzielił tego przekonania. Przede wszystkim, należy stwierdzić, iż organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do ochrony drogi przez niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania i w tym celu musi podejmować działania przeciwdziałające pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 udp. obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie [...] przez mgr inż. [...] trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie. Dokumenty te są za to z pewnością materiałem, który dla zarządcy drogi stanowi jak to już wcześniej wspomniano wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie -tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Należy zauważyć, że ewentualne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowić będzie odstępstwo od zasady niedokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności nie służących drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowemu. W ocenie Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, jakie były motywy działania organu skutkujące brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu każda reklama umieszczona w pasie drogowym i dobrze widoczna dla kierowców, może powodować albo odwrócenie ich uwagi, albo podzielenie tej uwagi, a już tylko takie zachowanie nie służy bezpieczeństwu ruchu drogowego. W sytuacji, gdy treść reklamy będzie szczególnie intrygująca, wyrazista lub prowokująca ryzyko odwrócenia uwagi kierowców od jezdni i tego co na niej się dzieje ulega zwiększeniu, tak jak zwiększeniu ulega zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Żeby stwierdzić, że taka reakcja kierowców na reklamy jest wysoce prawdopodobna nie są potrzebne żadne specjalistyczne ekspertyzy czy opinie, a rzeczą zarządcy drogi jest, w ramach sprawowania zadań z zakresu ochrony drogi, eliminowanie, a przynajmniej ograniczanie ewentualnych zagrożeń i respektowanie zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. Oznacza to, że naruszenie tej zasady może nastąpić wyjątkowo tj. incydentalnie w sytuacji, gdy w konkretnej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni nie powołała się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż organ wielokrotnie wypowiadał się pozytywnie w kwestii umieszczenia reklamy we wnioskowanej lokalizacji i dlatego też oczekiwała na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. co jak Sąd wyżej wyjaśnił nie mogło znaleźć uzasadnienia. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa. Sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia ich legalności. Sąd nie może badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W tej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji i nie bada innych decyzji w innych sprawach dotyczących innych nośników w innych miejscach, tym bardziej, że inne decyzje nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Nie chodzi bowiem o podział dóbr w pewien sposób reglamentowanych, tylko o politykę władz miasta w kwestii rozmieszczania reklam, przy zastrzeżeniu, że polityka dotychczasowa była powszechnie krytykowana, czego dowodem są załączone do akt artykuły prasowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.