VI SA/Wa 1843/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 311 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.) sprzeciwił się wpisowi J. B. na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] dokonanemu uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, iż w/w uchwałą Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wpisała J. B. na listę aplikantów radcowskich tej Izby. W toku badania zgodności z prawem dokonanego wpisu Minister stwierdził, że uchwała z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego J. B., podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z analizy testu wraz z kartą odpowiedzi kandydatka odpowiedziała prawidłowo na 189 pytań, a zatem zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych uzyskała z egzaminu konkursowego wynik negatywny. W ocenie organu Komisja Egzaminacyjna błędnie zakwalifikowała odpowiedź na pytanie nr 209 jako pozytywną, gdyż z klucza odpowiedzi wynika, że prawidłową odpowiedzią na wskazane pytanie jest odpowiedź "A" podczas gdy zainteresowana udzieliła odpowiedzi "B" a zatem odpowiedzi nieprawidłowej. W obszernej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. B., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 33 ust. 2-4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze zm.), oraz art. 32 ust. 1 oraz 65 ust. 1 Konstytucji, jak również zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 8 i 15 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wywodziła m.in., iż niedopuszczalnym jest przenoszenie ewentualnej weryfikacji arkuszy do etapu wpisu na listę aplikantów radcowskich co przyznał Minister Sprawiedliwości w treści skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 roku sygn. akt II GSK. 269/07). W latach 2006-2007 Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwił się wpisowi na listę aplikantów radcowskich na podstawie art. 31' ustawy, a zatem w bieżącym roku zgłaszając sprzeciw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zakwestionował wcześniejsze swoje postępowanie naruszając tym samym prawo oraz podniósł pod wątpliwość działalność komisji egzaminacyjnej. Zdaniem skarżącej Minister Sprawiedliwości naruszył zasadę równości wobec prawa stanowiącej m.in. iż wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 in fine Konstytucji) oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji, gdyż egzamin konkursowy na aplikację radcowską jest formą zapewnienia osobom korzystającym z pełni praw publicznych z konstytucyjnego prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ponadto, poprzez ustalenie pozytywnego wyniku egzaminu, skarżąca została pozbawiona możliwości odwołania się od uchwały o negatywnym wyniku egzaminu, pomimo iż uważa, że udzieliła prawidłowych odpowiedzi w szczególności na pytania nr 98, 134, 139 czy też 238. W ocenie skarżącej Minister naruszył postulat humanizacji w stosunkach jednostki z organami administracji publicznej, albowiem całe odium odpowiedzialności - za jak podniesiono w uzasadnieniu do sprzeciwu - niezgodne z prawem dokonanie wpisu, spadło na osobę, która nie rozstrzygała o składzie osobowym komisji jak również nie pobierała wynagrodzenia za przeprowadzenie egzaminu w tym weryfikację arkuszy. Co więcej, została ukarana w sposób najbardziej dotkliwy z możliwych przez organ, który de facto ten błąd popełnił. Skarżąca podkreśliła, iż spełniła warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ustawy oraz legitymowała się uchwałą ustalającą wynik egzaminu na pozytywny, a zatem zgodnie z art. 33 ustawy o radcach prawnych w czasie wydawania sprzeciwu Minister Sprawiedliwości nie miał podstaw do jego wnoszenia. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto nie zgodził z twierdzeniem skarżącej, że nie ma uprawnień do weryfikacji ustaleń Komisji Egzaminacyjnej, podkreślając, iż w niniejszej sprawie decyzja organu została wydana na etapie rozpatrywania ewentualnego sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów, tj. na podstawie art. 31' ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Dodał, iż jako organ kontrolujący prawidłowość dokonanego wpisu na listę aplikantów, nie przesądza o wyniku egzaminu konkursowego, a jedynie bada czy został on ustalony w sposób prawidłowy, nie dokonuje więc oceny poprawności przeprowadzonego egzaminu, jak też zgodności pytań z ustawą o radcach prawnych, ani też nie stwierdza czy dana osoba uzyskała wynik pozytywny czy negatywny. Zdaniem Ministra, skoro posiada uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu wobec wpisu na listę, to oczywistym jest, że ma również uprawnienie do badania czy wpis został dokonany w zgodzie z przepisami prawa. Jeżeli ustawa o radcach prawnych wskazuje na konieczność spełnienia określonych przesłanek, aby móc się ubiegać o wpis na listę aplikantów, a sprzeciw Ministra opiera się na nie spełnieniu jednej z tych przesłanek przez skarżącą, to takie działanie nie może być uznane za naruszenie zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu. Minister nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 8 i 15 k.p.a. Wskazał, iż ustalił jedynie, iż uchwała Komisji Egzaminacyjnej, jako podjęta z naruszeniem prawa, nie może stanowić podstawy do wpisu na listę aplikantów. Jednocześnie zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały i w sytuacji gdy ponownie zostanie podjęta decyzja dotycząca wyniku egzaminu konkursowego w ramach postępowania w sprawie ustalenia tego wyniku, skarżąca będzie miała prawo odwołania się od takiej decyzji. Do pisma procesowego z dnia [...] kwietnia 2009 roku, w którym skarżąca podtrzymała swoje zarzuty, załączyła materiał dowodowy uzyskany z Ministerstwa Sprawiedliwości potwierdzający fakt nie przeprowadzania przez Ministra Sprawiedliwości kontroli arkuszy egzaminacyjnych w latach 2006-2007. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2009 r., stanowiącym ustosunkowanie się do argumentacji Ministra Sprawiedliwości zawartej w odpowiedzi na skargę, skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe argumenty. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2009 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie spełnia powyższych wymogów. Zgodnie z art. 311 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych zawiadamia, w terminie 30 dni, Ministra Sprawiedliwości o każdej uchwale o wpisie na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich, jak i o odmowie wpisu. Wpis na listę radców lub aplikantów radcowskich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez zainteresowanego lub organ samorządu w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. W ocenie Sądu Minister Sprawiedliwości rozważając zasadność wniesienia sprzeciwu uprawniony jest do ustalenia czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich, określone w art. 24 ust. 1 i 3-5 oraz w art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Przyznane przez ustawodawcę Ministrowi Sprawiedliwości na mocy przepisu art. 311 ust. 2 omawianej ustawy prawo sprzeciwu wobec wpisu określonej osoby na listę aplikantów radcowskich nie jest ograniczone w żaden sposób, poza względami wynikającymi z charakteru tego aktu jako decyzji administracyjnej. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że Minister Sprawiedliwości, będąc uprawnionym do złożenia sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich, nie może badać jednej z czterech podstawowych przesłanek tego wpisu tzn. okoliczności, czy osoba ubiegająca się o wpis uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Jednocześnie Minister Sprawiedliwości w postępowaniu tym nie jest uprawniony do weryfikacji uchwały Komisji Egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, ale ocenia ją w kontekście badania podstaw wpisu na listę aplikantów, tj. czy osoba ubiegająca się o wpis uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Kontrolując wynik egzaminu, w kontekście przesłanki wpisu na listę aplikantów z art. 32 ust. 2 ustawy organ nie może, zdaniem Sądu, ograniczać się tylko do kontroli formalnej, czy nie doszło do pomyłki przy ustalaniu wyniku egzaminu konkursowego, lecz powinien dokonać kompleksowej oceny merytorycznej wyniku egzaminu. Zanim więc organ podjął decyzję o wniesieniu sprzeciwu wobec uchwały o wpisie skarżącej na listę aplikantów radcowskich, kwestionując tym samym uzyskaną przez nią pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego, powinien dokonać wszechstronnej analizy wyniku egzaminu, z zatem także pod kątem prawidłowości zredagowania pytań testowych z punktu widzenia wymogów art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, uwzględniając w tym zakresie dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ, powinien mieć na względzie, że pytania testowe na aplikację radcowską winny być testem wyłącznie na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Niedopuszczalne jest więc, aby w pytaniach pojawiały się zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji, a także pytania w których istniej możliwość udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r. II GSK 355/07 wyraźnie wskazał na obowiązek zachowania jak najdalej idącej dbałości przy redagowaniu pytań egzaminacyjnych na aplikacje, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią, a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie (vide: LEX nr 463863). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 roku w sprawie II GSK 667/08, iż sposób formułowania pytań i odpowiedzi na nie tak, aby tylko jedna odpowiedź z trzech zaproponowanych w oparciu o treść pytania była prawidłowa, oznacza, że konstrukcja pytań i odpowiedzi na pytania nie może wprowadzać uczestnika konkursu w błąd; pytanie musi być w stosunku do odpowiedzi niewątpliwe. Nadto nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi o to, aby kandydat wybrał odpowiedź najbardziej odpowiadającą treści pytania, najpełniejszą, czy najściślej odpowiadającą i korespondującą z treścią pytania. Test nie może zawierać pytań i odpowiedzi z wyrażeniami potocznymi, wyraźnie odbiegającymi od sformułowań kodeksowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości wynika, że organ przeprowadził tylko formalną kontrolę ustalonego przez Komisję Egzaminacyjną wyniku egzaminu stwierdzając w oparciu o analizę testu wraz z kartą odpowiedzi, że skarżąca odpowiedziała prawidłowo na 189 pytań. Według organu Komisja Egzaminacyjna błędnie zakwalifikowała odpowiedź na pytanie nr 209 jako pozytywną, gdyż według klucza prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "A", natomiast skarżąca udzieliła odpowiedzi "B". Organ nie dokonał więc kontroli merytorycznej wyniku egzaminu, w tym między innymi pod kątem prawidłowości zredagowania pytań testowych i nie rozważył, czy nie zachodzą podstawy do uznania za prawidłowe odpowiedzi na niektóre pytania testu (mimo ich niezgodności z kluczem odpowiedzi), z uwagi na wadliwość tych pytań, a tym samym do uznania, że skarżąca spełnia warunki do uzyskania wpisu na listę aplikantów radcowskich. Ponieważ Minister Sprawiedliwości nie wykazał w uzasadnieniu decyzji w sposób dostateczny okoliczności przekonujących o zasadności wniesienia przez niego sprzeciwu wobec wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich należy stwierdzić, iż nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, 8, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy zgodnie z uchwałą z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] skarżąca uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego, natomiast według ustaleń organu uzyskała jeden punkt poniżej minimum wymaganego przepisami ustawy o radcach prawnych. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych, i podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.