VI SA/Wa 1891/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej "GDDKiA"), nie udzielił A. ( dalej "Skarżąca") zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. G. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. - dalej u.d.p.) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne można odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zdaniem organu odcinek drogi krajowej nr [...], do którego przylega działka nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem Nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych (klasy G). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów. Dodatkowo lokalizacja zjazdu byłaby sprzeczna z § 113 ust. 7 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r., poz. 124), zgodnie z którym zjazd z drogi do działki i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W rozpoznawanej sprawie na całej długości przylegania działki nr [...] do drogi krajowej nr [...] występuje dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo w ul. Wolności, co uniemożliwia lokalizację zjazdu publicznego z tej drogi. GDDKiA zaznaczył, że korespondencja dotycząca możliwości skomunikowania działki nr [...] z drogi krajowej nr [...] toczy się w Oddziale od 2014 r. Wówczas to, Oddział w pismach nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wielokrotnie wskazywał, że dostęp komunikacyjny do działki nr [...] należy zapewnić wyłącznie z ul. [...], wykorzystując w tym celu przewidzianą w przepisach Kodeksu cywilnego instytucję służebności drogowej, ustanawianą przez właściwy sąd powszechny - art. 145 k.c. Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy prawa oraz ustawowy obowiązek zarządcy drogi do podejmowania wszelkich działań służących zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego wszystkich jego uczestników, to w ocenie organu, wskazany sposób zapewnienia obsługi komunikacyjnej omawianej działki z ul. [...] poprzez ustanowienie służebności gruntowej przez sąd jest jak najbardziej właściwy. Podkreślono, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ specjalistyczny z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu zna fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z dróg krajowych. Na potwierdzenie tej okoliczności organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 960/10), cyt.: "Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie". Kierując się zapewnieniem optymalnych warunków bezpieczeństwa ruchu i ograniczanie miejsc potencjalnie niebezpiecznych, do których zalicza się również zjazdy, organ jako zarządca drogi krajowej nr [...] GDDKIA uznał, że lokalizacja nowego zjazdu publicznego w tym miejscu, stanowiłaby oczywiste naruszenie ww. przepisów, stwarzając dla wszystkich użytkowników drogi krajowej dodatkowy punkt kolizji, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu. Ponadto opisane we wniosku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wiążącym aktem prawa miejscowego, a jedynie wskazuje ogólne wytyczne co do zagospodarowania terenów w mieście. To na etapie planu miejscowego czy też warunków zabudowy określa się sposób przeznaczenia terenów oraz sposób ich obsługi komunikacyjnej. Powoływanie się zatem na ww. dokument nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 oraz § 113 ust. 7 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na przyznaniu pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego, 2) art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie, że inne działki położone przy drodze krajowej nr [...] posiadają indywidualny zjazd z tej drogi, co spowodowało nierówne potraktowanie Skarżącego w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych - poprzez niewłaściwe zastosowanie. b) § 9 ust. 1 pkt 4 oraz § 113 ust. 7 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. - poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) mogącym mieć istotny mające wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola taka obejmuje nie tylko sam proces prowadzący do wydania końcowego rozstrzygnięcia, lecz także kończący postępowanie akt administracyjny. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Co istotne, posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 ww. artykułu sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice tego uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Rozpoznając skargę Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego, co przejawiło się w rozpatrzeniu złożonego wniosku bez analizy wszystkich istotnych okoliczności dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi krajowej. W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że w zaskarżonej decyzji organ nie wymienił żadnych dowodów, na jakich się oparł odmawiając wydania zezwolenia. Organ wskazał jedynie, że na całej długości przylegania działki nr [...] do drogi krajowej nr [...] występuje dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo w ul. [...], co uniemożliwia lokalizację zjazdu publicznego z tej drogi. Podkreślić należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym, korzystaniu ze swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 24 maja 2026 r. sygn. akt I OSK 1864/14 i z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 176/11). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe nie oznacza jednak, że organ może działać dowolnie. Kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi wnikliwie przeanalizować w postępowaniu czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie uzasadnić w sposób wyczerpujący, realizujący zasady wynikające z k.p.a., w szczególności dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. O tym czy konkretny zjazd będzie negatywnie wpływał na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym rozstrzygają nie tyle przepisy prawa, co okoliczności faktyczne indywidualnej sprawy i projektowane rozwiązania komunikacyjne. Nie jest wystarczające odwołanie się w uzasadnieniu decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu, ogólnie do zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom ruchu, bez wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu w konkretnym przypadku, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oczywiście GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swoich kompetencji ma wiedzę na temat, nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych, jednak nie zwalnia to tego organu od przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest jednak automatyczne. Ocena czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych, w tym tego czy wniosek dotyczy zjazdu indywidualnego czy publicznego. Zatem organ administracji powinien dokonać oględzin odcinka drogi, na której wnioskowany jest zjazd i sporządzić przedstawiającą obecny stan rzeczy dokumentację fotograficzną, wskazać natężenie ruchu na przedmiotowej drodze i inne okoliczności mogące powodować stan zagrożenia bezpieczeństwa (np. związane z wypadkami na tym odcinku drogi). Organ powinien zatem odnieść się w sposób zindywidualizowany do okoliczności w przedmiotowej sprawie i dokonać oceny proponowanej lokalizacji zjazdu przede wszystkim w kontekście wymagań warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych.(por wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1482/20). W rozpoznawanej sprawie tych elementów zabrakło. W przekazanych aktach administracyjnych znajdują się jedynie nieczytelne dokumenty - mapy z których w żaden sposób nie ilustrują stanu faktycznego opisanego przez organ w zaskarżonej decyzji. Natomiast dopiero w odpowiedzi na skargę organ przywołał okoliczności związane z tym, że: "na omawianym odcinku drogi natężenie ruchu wynosi 7695 poj./dobę - dane wg Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. przygotowanego przez T.Sp. z o.o. Biuro Projektowo - Badawcze Dróg i Mostów, czyli zalicza się ono do natężenia wysokiego. W zbliżonej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2019 r. (sygn. akt I OSK 1914/18) uznał za wysokie natężenie wynoszące około 7000 poj./dobę. Dodatkowo, zgodnie z prowadzoną przez Komendą Główną Policji w Warszawie statystyką wypadków drogowych na odcinku od km 134+000 do 134+300, tj. na odcinku, na którym strona planuje lokalizację zjazdu publicznego (km 134+100) w latach 2017-2020 doszło do trzech wypadków, w których zostały ranne łącznie 3 osoby ( w tym 1 dziecko), zatem obszar ten należy uznać za zdecydowanie wykluczający powstanie dodatkowego generatora ruchu, obniżającego bezpieczeństwo użytkowników drogi." Jednakże Sąd podkreśla, że odpowiedź organu administracji państwowej na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 27 kwietnia 1992 r. III SA 1838/91). Ponadto odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi i przedstawiać stanowisko organu. Za bezskuteczne więc uznać należy powoływanie nowych faktów, mających przemawiać za zasadnością stanowiska organu, który wydał zaskarżony akt lub czynność. Podniesienie bowiem dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania - por. wyr. NSA z 25 maja 2001 r., III SA 2024/00, LexPolonica nr 354154 (Prz.Podat. 2002, nr 4, s. 63). por. Tarno Jan Paweł, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V LexisNexis 2011 - komentarz , stan prawny : 7 listopada 2011 r. Z powołanych względów Sąd oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, że nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera również prawidłowego uzasadnienia faktycznego, to zaś uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyżej zaprezentowaną ocenę prawną Sądu dokonując bardziej szczegółowej analizy sytuacji związanej z bezpieczeństwem ruchu drogowego na danym odcinku drogi krajowej. Decyzja powinna być oparta na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.