VI SA/Wa 1899/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany koncesji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. M. (dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r., w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku A. i K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] marca 1999 r., zmieniającej koncesję nr [...] b. Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., udzieloną A. Sp. z o.o. na wydobywanie marmuru ze złoża [...] położonego w miejscowości [...], gmina K., województwo [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. b. Wojewoda [...] udzielił A. Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie marmuru ze złoża [...], położonego w miejscowości [...], gmina K., województwo [...]. Decyzjami z dnia [...] czerwca 1995 r. ([...]) oraz z dnia [...] marca 1999 r., ([...]) dokonano zmian tej koncesji. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. A. i K. M. wnieśli do Ministra Środowiska wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie zmiany opisanej koncesji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na interes prawny podali, że są właścicielami działek gruntu położonych w granicach obszaru i terenu górniczego [...] utworzonego dla złoża marmuru [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w opisanej sprawie, uznając, iż żądający wszczęcia postępowania nie wykazali się interesem prawnym, lecz wyłącznie interesem faktycznym. Ten pogląd prawny został wyrażony również w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r., utrzymującej uprzednią decyzję. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. i A. M. zaskarżyli ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. WSA odrzucił skargę K. M. Rozpoznając skargę jedynie A. M., Sąd wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1099/06) uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzją ją poprzedzającą. Na powyższy wyrok Minister Środowiska wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. NSA wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. (sygn. akt. II GSK 204/07) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA wyrokiem z dnia 21 stycznia 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2060/07) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. w stosunku do A. M. i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2006 r. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Minister Środowiska. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. A. i K. M. ponownie wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] marca 1999 r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyżej opisanego wniosku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż stosownie do art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania powoduje, że postępowanie przed sądem administracyjnym ulega zawieszeniu. Zarówno kodeks postępowania administracyjnego, jak i powołana ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. nie zawierają rozwiązań dotyczących sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony dopiero po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego. Literatura oraz orzecznictwo wychodzą z założenia, że w takiej sytuacji pierwszeństwo ma postępowanie przed sądem administracyjnym; stanowi ono przeszkodę do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. To ostatnie nie może się zatem toczyć i podlega zawieszeniu. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. A. M. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem wskazując, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek tj. zawieszone postępowanie musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem odwołującego się w przedmiotowej sprawie nie zachodzą wyżej opisane przesłanki. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r., uznając, że argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że przepis art. 56 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania sądowego w wypadku, jeżeli wniesienie skargi nastąpiło po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawie decyzji administracyjnej. Mimo, iż wskazany przepis formułuje zasadę wyłącznie w odniesieniu do postępowania sądowego w celu uniknięcia dwutorowości w stosunku do decyzji ostatecznej to należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne również wszczęcie przez organ administracji publicznej, w tym przypadku Ministra Środowiska, postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. Zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięcia tych organów. Należy bowiem unikać możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie. W skardze na powyższą decyzję skarżący powtórzył argumentację zawartą w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że odkrywkowa eksploatacja marmuru w obszarze górniczym nie spełnia kryteriów zawartych w ustawie o ochronie przyrody. Podniósł, że organ skoro zawiesił postępowanie, to oznacza że je wszczął, a zatem uznał interes prawny skarżącego. Obowiązany był zatem ustalić wszystkich uczestników tego postępowania. Zaakcentował, że w sprawie uległ zmianie stan faktyczny, albowiem w dniu [...] lutego 2008 r. K. M. aktem darowizny przekazała A. i H. M. część nieruchomości położonej w terenie górniczym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację oraz wskazał, że skoro postępowanie z wniosku skarżącego zostało zawieszone, organ administracji nie dokonywał i nie mógł dokonywać merytorycznej oceny zasadności wniosku w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. Podał, że w dacie podjęcia decyzji zmieniającej koncesję ani nie obowiązywała ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ani w ogóle nie była znana koncepcja obszarów Natura 2000. Z ostrożności procesowej poinformował ponadto, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone tym stronom, które były znane Ministrowi Środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, kiedy decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Skarga analizowana stosownie do podanych kryteriów kontroli aktów administracyjnych przez Sąd podlega uwzględnieniu. Na wstępie zaznaczyć należy, że wywody Ministra Środowiska zawarte w obu zaskarżonych postanowieniach, a dotyczące konieczności zawieszenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sytuacji wniesienia do sądu administracyjnego prawnie skutecznej skargi na decyzję orzekającą co do istoty sprawy, są słuszne. Zarówno bowiem w doktrynie, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Wniosek A. i K. M. z [...] marca 2008 r. dotyczył wprawdzie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] marca 1999 r. w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie marmuru, jednakże przed sądem administracyjnym, na datę wydawania przez organ zaskarżonych postanowień, nie zawisła skarga na powyższą decyzję z [...] marca 1999 r. Skarga, którą skierowali do sądu A. i K. M., dotyczyła decyzji Ministra Środowiska odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1999 r. Powyższe oznacza, że na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała sytuacja, na jaką powołał się organ uzasadniając konieczność zawieszenia postępowania w sprawie. Nie występuje bowiem zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, który to zbieg uprawnień stanowił uzasadnienie dla zawieszenia postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, a ponadto: a) dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd, b) jest ono zagadnieniem o charakterze samoistnym, tzn. może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego lub sądowego, c) ma charakter otwarty, tzn. nie było już uprzednio w sposób prawomocny rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd. Wydanie decyzji w sprawie indywidualnej, w toku rozpoznawania której wyłoniło się zagadnienie wstępne, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie musi być poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania karnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005). W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie występuje tak określone zagadnienie wstępne. Stwierdzenie statusu strony (bądź jego braku) w pierwszym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem z [...] maja 2005 r. nie przesądza o posiadaniu bądź braku takiego statusu w niniejszym postępowaniu. Sąd administracyjny w pierwszej ze spraw kontrolował prawidłowość decyzji organu odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] marca 1999 r. tylko w zakresie interesu prawnego do wystąpienia z takim wnioskiem przez A. M. (skarga K. M. została prawomocnie odrzucona). Oceniając legalność tej decyzji Sąd musiał rozstrzygnąć czy właściciel nieruchomości położonej na terenie górniczym, której własność nabył już po ustaleniu prawomocną decyzją terenu górniczego, może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, mocą której utworzono teren górniczy. W prawomocnym orzeczeniu z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08, NSA rozstrzygnął, iż przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 8 i 9 i art. 26b Prawa geologicznego i górniczego nie stanowią podstawy prawnej dla przyjęcia tezy, że właściciel nieruchomości w terenie górniczym ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji. W sprawie niniejszej skarżący, akcentując zmianę stanu faktycznego w sprawie, wynikającą z zawartej umowy darowizny, wywodził swój interes prawny z tego, iż jest także współwłaścicielem nieruchomości położonej w obszarze górniczym, a nie tylko na terenie górniczym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie wskazanego powyżej zagadnienia prawnego przez Sąd pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Innymi słowy rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem z [...] marca 2008 r. i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. W tej sytuacji brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Na marginesie dla porządku należy zaznaczyć, że przyczyna zawieszenia odpadła, albowiem, na co wskazano powyżej, decyzja z [...] marca 2006 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej z [...] marca 1999 r. jest już ostateczna i prawomocna. Oceniając pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał, że są one nieuzasadnione. Zawieszając postępowanie w sprawie organ nie dokonał merytorycznej oceny zasadności wniosku, a zatem nie ocenił czy prowadzenie odkrywkowej eksploatacji marmuru w obszarze górniczym [...] jest zgodne z Ustawą o ochronie przyrody. Nie ustalał też pełnego kręgu uczestników postępowania, gdyż na wstępnym etapie postępowania administracyjnego było to niemożliwe. W toku dalszego postępowania, rozstrzygając w przedmiocie złożonego wniosku z [...] marca 2008 r. organ będzie obowiązany określić pełny krąg stron postępowania. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.