VI SA/Wa 1904/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia NSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 1529 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku, nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi K. W. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej organem I instancji) z dnia [...] maja 2012 r., o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 7.800,00 zł złotych, za przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ I instancji wskazał, że wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. i udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję w dniu [...] maja 2012 r. o nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 7.800,00 zł złotych, za naruszenia w postaci: -przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla: a) pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych; b) potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m; -przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy. Organ II Instancji wskazał, iż wprowadzając przepis art. 13g ust. Ib pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca uznał, iż krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego może być szerszy. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów, co więcej decydującą rolę w tych czynnościach odgrywają zwykle załadowcy, wydający załadunek do przewozu. W ocenie Organu nie sposób przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenia norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Wszak to nie przewoźnik ustala warunki transakcji - ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony - o tym decydują strony transakcji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13g ust. 1b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który pozwala nałożyć karę na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, naruszenie prawa procesowego poprzez brak zastosowania art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w drodze rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i brak wyjaśnienia, czy załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, orzeczenie o kosztach postępowania i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazał, że działając jako załadowca towaru przekazał kierowcy towar - żwir, celem dokonania jego przewozu. Do kierowcy należało dokonanie wyboru odpowiedniego pojazdu do dokonania przewozu przedmiotowego towaru, tak by przewożony pojazdem towar nie naruszał obowiązujących przepisów prawa, bądź przewiezienie towaru z jego podziałem na części, tak by nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Kierowca także decydował o wyborze odpowiedniej trasy, która pozwalała na przewiezienie towaru. Dokonujący przewozu towaru kierowcy nie są jego pracownikami, a są to osoby, które wykonują przewóz z firmy zewnętrznej i nie ma wpływu na to w jaki sposób dokonają oni transportu przekazanego im towaru. Skarżący wskazał, że nie miał wpływu na ustalenie warunków transakcji - przewozu towaru. Jego zdaniem nadawcę/załadowcę można obciążyć karą pieniężną tylko wówczas, gdy miał wpływ na powstanie naruszenia lub godził się na jego powstanie. Podniósł, że już w odwołaniu od decyzji wskazywał, nie miał wpływu na powstanie zaistniałego naruszenia, nie godził się on również na jego powstanie. Powołując się na przepis art. 46 ustawy Prawo przewozowe, wskazał, że drogę przewozu przesyłki ustala przewoźnik. Znając wagę załadunku przewoźnik decyduje, którą trasą będzie mógł pojechać by nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Jego zdaniem obowiązek uzyskania zezwolenia na poruszanie pojazdem lub zespołem pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, ciąży na kierowcy, bądź podmiocie go zatrudniającym. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że: "kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku (niezależnie od kary nałożonej na podmiot wykonujący przejazd." Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r. II GSK 717/09, LEX nr 603142). Jego zdaniem nadawca/załadowca może być pociągnięty do odpowiedzialności tylko w ściśle określonych sytuacjach, które w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Podniósł, że Organ w wydanej decyzji przyjął, iż Załadowca godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, nie wyjaśnił jednak jak wygląda proces oddawania towaru do kierowcy, kto decyduje: a) o wyborze drogi, b) podziale towaru. Stąd też wskazał na prawidłowość zarzutu polegającego na rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący (art. 77 Kpa) oraz braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 Kpa). Jego zdaniem redakcja art. 13g ust. 1b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje na fakt, iż to na organie administracji ciąży obowiązek jednoznacznego wykazania, że nadawca, załadowca lub spedytor ładunku miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Wobec powyższego wnosi jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., nakładającą na K. W. karę pieniężną w wysokości 7.800,00 zł. Podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił art. 13g ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zgodnie z którym to przepisem za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Z kolei w ust. 1b cyt. przepisu przewidziano, iż karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Mając na uwadze konstrukcję analizowanego przepisu stwierdzić należy, iż możliwość nałożenia na dany podmiot kary pieniężnej poprzedzać musi ustalenie, czy spełnia on przesłanki umożliwiające zakwalifikowanie go jako jednego z wymienionych enumeratywnie adresatów cytowanej normy prawnej. Następną dopiero kwestią była konieczność wykazania, że okoliczności sprawy i dowody przypisane temu podmiotowi jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie doprowadzi do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Organy przypisują skarżącemu rolę załadowcy i dokonują w tym zakresie oceny, która została zakwestionowana w zarówno w toku postępowania w odwołaniu i skardze. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje, iż bezsprzecznym jest, że strona skarżąca była w posiadaniu informacji o przekroczeniu dopuszczalnych mas całkowitych kontrolowanych pojazdów i miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Norma art. 13g ustawy o drogach publicznych nie statuuje odpowiedzialności bliżej niesprecyzowanego "profesjonalisty", który "posiada informację o przekroczeniu dopuszczalnych mas całkowitych kontrolowanych pojazdów", lecz enumeratywnie wymienionych kategorii podmiotów tj. nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku i to wyłącznie wówczas, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Konieczne jest wskazanie w decyzji nie tylko do jakiej kategorii dany podmiot został zakwalifikowany, lecz także uzasadnienie, jakie okoliczności faktyczne za tym przemawiają i czy pozwalają one na dokonanie subsumcji w oparciu bądź o przepisy prawa materialnego definiujące dany podmiot (np. przepisy Kodeksu cywilnego i Prawa przewozowego w odniesieniu do nadawcy i spedytora) bądź poprzez wykładnię danego pojęcia (jak to ma miejsce w przypadku załadowcy). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż działanie organu pierwszej instancji polegające na nałożeniu kary pieniężnej nastąpiło z pominięciem podstawowego etapu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (p. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 Kpa). W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji budzą zasadnicze wątpliwości. Obu rozstrzygnięciom należy zarzucić brak jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego pozwalającego na przyjęciu, czy skarżący miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego objętego przedmiotową kontrolą. W przedmiotowej sprawie żaden z organów inspekcji transportu drogowego nie poczynił prawidłowych ustaleń w zakresie właściwego zakwalifikowania strony skarżącej, jako adresata normy prawnej wyrażonej w art. 13g ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Należy zauważyć, że w protokole przesłuchania świadka z dnia [...] marca 2012 roku kierowca wskazał "...jechałem po drodze publicznej, gdyż myślałem, że jakoś się uda przejechać bez kontroli. ...". Ponadto wskazał, że "...iż wiedziałem o tym, że cały pojazd członowy wraz z ładunkiem waży 41660 kg ...". Wskazał "...nie zwracałem uwagi załadowcy towaru, że pojazd członowy nie powinien ważyć z ładunkiem więcej niż 40 ton ...". W tym stanie rzeczy nie jest możliwe uznanie, że można obciążyć karą pieniężną skarżącego, gdyż okoliczność ta w sposób nie jednoznaczny wynika z okoliczności sprawy i dowodów zgromadzonych w postępowania. Nie wykazano, że Pan K. W., miał wpływ na powstanie zaistniałego naruszenia i godził się na jego powstanie. Biorąc pod uwagę powyższe organy jednoznacznie wskażą w oparciu o materiał dowodowy, że skarżący jako załadowca miał wpływ na powstanie zaistniałego naruszenia i godził się na jego powstanie. Ponadto wskażą jednoznacznie czy Pan K. W. był tyko załadowcą, czy też pełnił w tym postępowaniu rolę spedytora. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji niewyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale zebranym w toku kontroli, nie dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.