VI SA/Wa 191/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nakładającą na Z. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą H. karę pieniężną wysokości 15.000,00 zł za: 1/ wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, 2/ wykonywanie przewozu kabotażowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia 3/ wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązku w zakresie wystawienia zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie kierowcy oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej samochód marki [...], posiadający [...] rejestrację [...], którym jako ładunek przewożony był inny samochód z T. do B.. W protokole kontroli ustalono, że pojazdem kierował P. H., a kontrolowany przewóz wykonywał przedsiębiorca Z. S. na potrzeby własne, jednak nie przedstawiono do kontroli zaświadczenia o przewozie na potrzeby własne. Kierowca nie okazał też aktualnych badań lekarskich i psychologicznych ani zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie oraz spełnienie wymagań, co do aktualnych badań. Kierowca podpisał protokół kontroli bez uwag. Po wszczęciu postępowania organ ustalił, że Z. S. nie posiadał zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, a kierowca był zatrudniony na umowie zlecenia. Zostały przedstawione organowi aktualne na datę kontroli zaświadczenia lekarskie i psychologiczne dotyczące kierowcy P. H. Z. S. wyjaśnił, że zajmuje się importem samochodów. Po sprowadzeniu ich do Polski nie dokonuje przerejestrowania, gdyż samochody są przeznaczone do dalszej odsprzedaży i dopiero nabywca rejestruje pojazd. Ponieważ posiada dwa punkty sprzedaży w B. i T. dokonywał przemieszczenia samochodów z jednego punktu sprzedaży do drugiego i w tym celu załadował samochód dostawczy na samochód ciężarowy. Nie wykonuje żadnych usług transportowych, ale nie może uzyskać zaświadczenia o przewozach na potrzeby własne, gdyż samochody nie mają polskiej rejestracji, która warunkuje wydanie zaświadczenia. Przedstawił umowy zakupu w F. obu samochodów. Organ poinformował stronę, że przewóz dokonywany między dwoma punktami położonymi w Polsce pojazdem na zagranicznej rejestracji był przewozem kabotażowym, a przedsiębiorca nie zgodził się z tym poglądem, wskazując, że jest przedsiębiorcą polskim i wykonywał przewóz na potrzeby własne. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 93 ust.1 oraz art.92 ust. 2 p.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125 z 2007r. poz.874, zwana dalej utd), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Z. S. karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Z. S. wykonywał transport drogowy bez licencji i za to na podstawie lp.1.1.załącznika do utd nałożył karę pieniężną 8000,00zł. W uzasadnieniu tej kary wskazał, że chociaż pojazdem należącym do przedsiębiorcy był przewożony ładunek (inny samochód) do niego należący, to kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy, zatem nie zostały zachowane warunki do zakwalifikowania kontrolowanego przewozu, jako przewozu na potrzeby własne. W tym stanie rzeczy przewóz ten był transportem drogowym wykonywanym bez licencji. Organ wskazał także, iż Z. S. wykonywał przewóz kabotażowy bez zezwolenia i na podstawie lp.3.1. nałożył z tego powodu karę pieniężną 15.000,00zł. W uzasadnieniu tej kary wyjaśnił, że przewóz wykonywany był pomiędzy dwoma miejscami w Polsce pojazdem zarejestrowanym za granicą, był zatem, przewozem kabotażowym wykonywanym, a na wykonywanie przewozu kabotażowego przewoźnik drogowy powinien posiadać zezwolenie. Strona wykonywała zaś przewóz kabotażowy bez zezwolenia. Organ wyjaśnił, że kierowca nie przedstawił zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie, mimo że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 235 z 2006 r. poz.1701, dalej cytowana jako ustawa zmieniająca utd z 17 listopada 2006 r.) był obowiązany mieć przy sobie i okazywać kontrolerom takie zaświadczenie, a brak zaświadczenia podlega karze 500,00 zł na podstawie lp. 1.8 p. 3 załącznika do utd. Sumę kar jednostkowych - 23.500,00zł organ ograniczył do kwoty 15.000,00zł na podstawie art. 92 ust. 2 p.1 utd. Odwołanie od decyzji wniósł Z. S.. Wskazał, że kierowca zatrudniony na podstawie umowy zlecenia był jednak pracownikiem i należało odwołać się nie tylko do art. 2 Kodeksu pracy, ale także do art. 22 § 1, § 1 1 i § 1 2 Kodeksu Pracy i badać charakter umowy łączącej strony. Podniósł, że nie wykonywał przewozu kabotażowego, gdyż nie wykonywał usług transportowych na rzecz osób trzecich. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu I instancji w całości w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, oraz art. 5, art. 19, art. 29, art. 87 ust.1, art. 92 ust.1 utd oraz lp.1.1, lp.1.8.3. i lp.3.1. załącznika do utd a także art. 5 ustawy zmieniającej utd z dnia 17 listopada 2006 r. Organ podzielił argumentację organu I instancji, co do zasadności nałożenia wszystkich trzech kar za stwierdzone naruszenia i wskazał, że kontrolowany przewóz był transportem drogowym wykonywanym bez licencji oraz przewozem kabotażowym wykonywanym bez zezwolenia, a kierowca nie posiadał obowiązkowego zaświadczenia potwierdzającego spełnienie wszystkich wymagań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył na powyższą decyzję Z. S . Zakwestionował rozstrzygnięcie oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że zatrudnienie kierowcy było zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, niezależnie od treści umowy stron. Organ nie dokonał należytej oceny umowy łączącej przedsiębiorcę z kierowcą. Aby mówić o kabotażu należy wykazać odpłatny, usługowy charakter przewozu. Z przewozu kabotażowego należy wyłączyć przewozy wykonywane pomocniczo na własne potrzeby. W uzupełnieniu skargi skarżący wskazał, że dowód rejestracyjny pojazdu był ważny tylko 30 dni od daty zakupu tj. od dnia [...] marca 2008 r., zatem w dacie kontroli w dniu [...] czerwca 2008 r. dowód rejestracyjny był już nieważny, wobec tego nie można uznać, że przewóz wykonywany był przez pojazd zarejestrowany za granicą, zatem nie był to przewóz kabotażowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając zaskarżoną decyzję w powyższy sposób Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Z uwagi na art. 92 ust. 2 p.1 utd ograniczającego sumę kar nałożonych w czasie jednej kontroli drogowej do 15.000,00zł oraz treść sentencji decyzji I instancji "nakłada się karę pieniężną w wysokości 15.000,00zł" uznać należy, że organ załatwia jedną sprawę administracyjną (nałożenia kary za uchybienia przepisom o transporcie drogowym stwierdzone w czasie jednej kontroli drogowej), a przedmiotem decyzji jest jedna kara pieniężna, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia ograniczone do kwoty 15.000,00zł wynikającej z art. 92 ust. 2 ust. 2 p.1 utd (takie stanowisko wyraził NSA w wyroku NSA 11 kwietnia 2008r. II GSK 29/08 niepublikowanym). W tym stanie rzeczy wadliwość nałożenia jednej kary wpływa na wadliwą wysokość sumy kar, co powoduje konieczność uchylenia całej decyzji nakładającej jedną karę pieniężną za wszystkie uchybienia stwierdzone w czasie jednej kontroli. Kara ta jest pochodną sumy kar za poszczególne uchybienia i ograniczenia kwotowego z art. 92 ust. 2 p.1 utd. Konieczność uchylenia całej decyzji jest szczególnie wyraźna w sytuacji, gdy jedna z kar, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, wyczerpuje limit kary możliwej do nałożenia w czasie jednej kontroli tj. kwotę 15.000,00zł. Uchylenie decyzji, co do tej kwoty pozostawiłoby bezkarnymi inne uchybienia, nawet gdyby nałożone za nie kary były zasadne. W tym stanie rzeczy uznając za nieuzasadnione nałożenie kary za wykonywanie przewozu kabotażowego Sąd uchylił obie decyzje w całości. 1/ Przystępując do rozważenia zasadności nałożenia kar za poszczególne uchybienia wskazać należy, że nie jest zgodne z prawem nałożenie kary za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia. Zasadne są twierdzenia organów obu instancji, że zakwestionowany przewóz mieścił się w definicji ustawowej przewozu kabotażowego z art. 4 p.12 utd, był bowiem przewozem wykonywanym przez pojazd zarejestrowany za granicą między miejscami położonymi w Polsce. Organ nie dostrzegł jednak, że nie każdy przewóz kabotażowy wymaga zezwolenia. Z art. 29 ust. 1 ustawy wynika wprost, że tylko wykonywanie takiego przewozu przez przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia. Definicję ustawową przewoźnika drogowego zawiera art. 4 p.15 utd. Zgodnie z tą definicją przewoźnikiem drogowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Przewoźnik drogowy (przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego) będący przedsiębiorcą zagranicznym lub przedsiębiorcą wykonującym przewozy pojazdem zarejestrowanym zagranicą, jeżeli chce legalnie wykonywać przewóz drogowy będący przewozem kabotażowym ma obowiązek uzyskać na tę działalność zezwolenie, o jakim mowa w art. 29 utd. Przewoźnik drogowy, który wykonuje w Polsce przewóz kabotażowy bez zezwolenia wymaganego art. 29 utd podlega karze pieniężnej z lp.3.1. załącznika do utd za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia. Wyklucza się zatem wzajemnie brak licencji i ustalenie, że przedsiębiorca jest przewoźnikiem drogowym. O ile można wykonywać transport drogowy bez licencji (co jest naganne i podlega karze), o tyle nie można być przewoźnikiem drogowym nie mając do tego stosownego uprawnienia, czyli licencji, bowiem bycie przewoźnikiem drogowym to kwestia statusu prawnego a nie faktów. Uprawnieni przewoźnicy drogowi przewoźnicy będący przewoźnikami zagranicznymi lub przewoźnikami posługującymi się pojazdami zarejestrowanymi za granicą, którzy chcą wykonywać Polsce przewóz kabotażowy są zobowiązani uzyskać zezwolenie na tę działalność gospodarczą. Na jego podstawie mogą na ternie Polski wykonywać działalność gospodarczą polegającą na transporcie drogowym. Chodzi bowiem o uregulowanie na terenie Polski działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego wykonywanej przez zagranicznych przewoźników drogowych lub przewoźników drogowych posługujących się pojazdami zarejestrowanymi za granicą. Nie chodziło natomiast o poddanie zezwoleniom na kabotaż wykonywania na terytorium Polski wszelkich przewozów, noszących cechy określone w art.4 p.12 utd, przez podmioty, które w ogóle nie są przewoźnikami drogowymi. Z literalnego brzmienia art. 29 utd wynika, że obowiązek uzyskania zezwolenia na przewóz kabotażowy spoczywa na przewoźnikach drogowych, czyli podmiotach prowadzących legalnie działalność gospodarczą (usługowo i dla zarobku) polegającą na transporcie drogowym. W sprawie niniejszej zostało ustalone, że Z. S. nie był przedsiębiorcą uprawnionym do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, bowiem nie posiadał licencji na transport drogowy. Z poczynionych ustaleń wynika, że zajmował się importem samochodów, nie zajmował się transportem drogowym, a jedynie wyjątkowo, nie mając do tego uprawnień, wykonywał transport drogowy na potrzeby swojej firmy i przemieszczał przeznaczone do sprzedaży pojazdy będące jego własnością pomiędzy jednostkami swego przedsiębiorstwa. W tym stanie rzeczy nietrafnie i z naruszeniem art. 80 kpa dokonane zostało ustalenie, że Z. S. był przewoźnikiem drogowym. To wadliwe ustalenie pociągnęło za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego i uznanie, że w świetle art. 29 utd Z. S. zobowiązany był posiadać zezwolenie na przewóz kabotażowy, a brak tego zezwolenia podlegał karze z lp. 3.1. załącznika do utd. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kara za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia została nałożona na skarżącego z naruszeniem powołanych przepisów prawa. 2/ Nie są natomiast uzasadnione zarzuty dotyczące nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, a w szczególności zarzuty dotyczące rozumienia pojęcia "pracownik" użytego w art. 4 p. 4 utd. Organ prawidłowo ustalił, że w dacie kontroli skarżący wykonywał transport drogowy, bowiem określenie to, zgodnie z art. 4 p.3 utd obejmuje nie tylko krajowy lub międzynarodowy transport drogowy, ale także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej niespełniającej warunków, o których mowa w art. 4 p. 4 utd (przewóz na potrzeby własne). Jeżeli więc przewóz nie spełniał warunków z art. 4 p. 4 utd, to był transportem drogowym wymagającym licencji. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że kontrolowany przewóz nie wypełniał warunków z art. 4 p. 4 utd. Zgodnie z powołanym przepisem, przewozem na potrzeby własne jest każdy przejazd po drogach publicznych z pasażerami lub bez, z ładunkiem lub bez niego, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Omawiany przejazd, aby mógł być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne, musi spełniać warunki wymienione w art. 4 p.4 lit. a - lit. d utd. Warunki wymienione pod literami a-d muszą być spełnione łącznie. W art. 4 p.4 lit.a utd wymieniony jest warunek, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Niespełnienie tego jednego warunku powoduje, że przejazd nie może być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne, zatem stosownie do art. 4 pkt 3 utd., jest transportem drogowym, zaś do wykonywania transportu drogowego niezbędna jest licencja transportowa. Skarżący zarzuca organowi błędną wykładnię powołanego przepisu i kwestionuje przyjęte przez organ rozumienie użytego w nim pojęcia "pracownik", jako oznaczającego osobę zatrudnioną wyłącznie na podstawie umowy o pracę. Na wstępie stwierdzić należy, że utd nie definiuje pojęcia "pracownik". Tym samym należy przyjąć znaczenie określone w Kodeksie pracy tj. w akcie prawnym regulującym kwestie pracy i zatrudnienia. Gdyby ustawodawca chciał nadać pojęciu "pracownik" inny sens, niż w akcie podstawowym definiującym to pojęcie tj. w Kodeksie pracy, to wprowadziłby do utd własną definicję tego pojęcia, na użytek omawianej ustawy (utd), czego jednak nie uczynił. Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest tylko osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę. W tym miejscu wskazać należy, że regulacja art. 22 Kodeksu pracy nie ma znaczenia prawnego dla interpretacji pojęcia pracownika użytego w utd. Regulacja z art.22 Kodeksu pracy ma bowiem wyłącznie znaczenie prawne dla ochrony jednostki (pracownika) przez ograniczenie możliwości obchodzenia regulacji Kodeksu pracy (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1503/06, wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 65/08). Trafnie zatem organ dokonał wykładni pojęcia "pracownik", użytego w art. 4 p. 4 lit. a utd i trafnie uznał, że pracownikiem w rozumieniu tego przepisu jest tylko osoba zatrudniona przez przedsiębiorcę na podstawie umowy o pracę. Każda inna forma zatrudnienia jest niezgodna z wymogiem ustalonym art. 4 pkt 4 lit.a utd. Wskazać przy tym należy, że zatrudnienie na podstawie innych umów niż umowa o pracę jest oczywiście dopuszczalne i ustawa (utd) nie narzuca przedsiębiorcom formy zatrudnienia kierowców. Utd stanowi jedynie, że jeżeli przewóz ma być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne, to musi być wykonywany przez własnych pracowników. W sytuacji zatem, kiedy kierowca wykonywał swoje zadanie prowadzenia samochodu przedsiębiorcy w oparciu o umowę cywilnoprawną, warunek prowadzenia samochodu przez pracownika przedsiębiorcy nie był spełniony. Kontrolowany przewóz niespełniający warunku z art. 4 p. 4 lit. a utd nie był przewozem na potrzeby własne i musiał zostać uznany w myśl art. 4 pkt 3 utd za transport drogowy. Reasumując, należy uznać, że zastosowana przez organ wykładnia art. 4 p. 4 lit. a utd jest prawidłowa. Skoro kontrolowany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 p. 4 utd, to był transportem drogowym, o którym mowa w art. 4 p. 3 utd. Na podjęcie transportu drogowego, zgodnie z art. 5 ust. 1 utd wymagane jest uzyskanie licencji. Jest niesporne, że Z. S. nie posiadał licencji. W tym stanie rzeczy zasadnie organ nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 8000,00zł z lp.1.1. załącznika do utd za wykonywanie transporty drogowego bez wymaganej licencji. 3/ Nie jest także zasadne zaskarżenie decyzji, co do kary 500,00zł za wykonywanie transportu z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Nie wiadomo, co skarżący zarzuca organowi, gdy chodzi o nałożenie tej kary, bowiem uzasadnienie skargi nie zawiera żadnych zastrzeżeń co do tej kary. Jak wynika z akt, prawidłowe jest ustalenie, że kierowca nie posiadał przy sobie stosownego zaświadczenia. Organ trafnie ocenił, że obowiązek posiadania zaświadczenia istniał na podstawie art. 5 ustawy zmieniającej utd z dnia 17 listopada 2006 r. Skoro zatem obowiązek posiadania zaświadczenia istniał, a kierowca zaświadczenia nie miał, to zasadne było nałożenie kary 500,00zł na podstawie lp. 1.8.3. załącznika do utd za naruszenie warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. W tym stanie rzeczy, z uwagi na wskazane w p.1 uzasadnienia wadliwe działania organu, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 p. 1 lit. a i lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie organ ustali prawidłowo, czy Z. S. był przewoźnikiem drogowym i stosownie do poczynionego ustalenia zastosuje właściwie prawo materialne. Po tych czynnościach, biorąc pod uwagę treść p.2 i p. 3 uzasadnienia wyroku, dokona ponownego określenia wysokości całej kary za stwierdzone naruszenia. Zważywszy powyższe Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 p.p.s.a i zasądził zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego.