VI SA/Wa 1912/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: organ albo SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. w dniu [...] maja 2007 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. skarżąca zwróciła się o przedłużenie zezwolenia na zajęcia odcinka pasa drogowego ul. M. w rej. ul. C. pod wolnostojący, dwustronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni [...] m kw., na okres od [...] kwietnia 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej jako: u.d.p.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. M. w rej. ul. C. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Organ wziął pod uwagę następujące dokumenty: "Biała Księga -Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów", opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez I.; wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. SA; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005,2006. W uzasadnieniu organ podał, że uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 roku, według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Organ oparł się również na dokumencie opublikowanym we wrześniu 2001 roku, przez Komisję Wspólnot Europejskich "Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów", który nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to według organu intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenia w transporcie drogowym, gdyż celem tego programu jest zmniejszenie o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat. Jak podał organ, w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej opracowany został "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005", który zakłada dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, środkiem zaś prowadzącym do realizacji tego celu jest podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Organ wskazał, że usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków. Organ uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo - badawczej resortu transportu – I. "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W.", która to opinia zawiera opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005. Ww. dokumenty wprowadzają - zdaniem organu - istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 roku. Organ podał również, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, ponieważ reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii I. wskazano m. in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70km/h - 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Jak wskazał organ, przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ powołał się również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) oraz na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie z dnia [...] października 2006 r. podkreślił, że nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy, ponieważ pas drogowy nie jest miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Minister wskazał w ww. piśmie, że "lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i (...) ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę". Zdaniem organu zgromadzone dowody wskazują, że wnioskowana przez skarżącą reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, a pas drogowy ul. M. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1270 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1170. Organ zważył również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 u.d.p., więc kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest wedle organu niemożliwa. Organ stwierdził ponadto, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p. W dniu [...] czerwca 2007 r. wpłynęło odwołanie skarżącej, w którym podniosła ona, że organ nieprawidłowo powołał i zastosował przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., które dotyczą lokalizowania w pasie drogowym nowych obiektów. Zdaniem skarżącej, organ nie powołał i nie zastosował przepisów art. 38 ust. 1 ww. ustawy, natomiast przywołany Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 -2007 - 2013 GAMBIT 2005 jest dokumentem, który przedstawia problem bezpieczeństwa na polskich drogach jako zagadnienie warunkowane przez szereg czynników. Bliższa analiza jego treści - dokonana przez skarżącą - pozwala uznać, że wśród zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego kwestia kształtowania otoczenia dróg stanowi mało istotne zagadnienie. Jak podała skarżąca, zgodnie z Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego daleko bardziej poważne niebezpieczeństwo wywołuje stan infrastruktury drogowej, przede wszystkim brak hierarchicznej sieci drogowej i niedostosowanie dróg do pełnionych funkcji, niewielki udział dróg o najwyższym standardzie technicznym w całej sieci drogowej oraz zły stan nawierzchni i poboczy, a to te właśnie czynniki, wiążące się z ukształtowaniem środowiska drogowego, są głównymi powodami wypadków drogowych na polskich drogach. W podobny sposób skarżąca odniosła się do dokumentu Komisji Wspólnot Europejskich z 2001 r. "Białej Księgi - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów." Dokument ten stanowi wskazanie kryteriów optymalizacji w celu sprostania wymogom rozszerzenia i zrównoważonego rozwoju i podaje wytyczne mające służyć stworzeniu trwałego z punktu widzenia ekonomicznego, socjalnego i przyrodniczego systemu transportu. Część trzecia dokumentu pod tytułem: "Umiejscowienie użytkowników w sercu polityki transportowej" poświęcona została m. in.: niebezpieczeństwu na drogach, wskazując na czynniki mające na celu redukcję o połowę liczby zabitych w wypadkach drogowych, a jako osobne zagadnienia zostały tu wymienione harmonizacja kar oraz nowe technologie dla poprawy bezpieczeństwa drogowego. Wśród zagadnień szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa drogowego w dokumencie wymienione zostały: walka z plagą prowadzących pod wpływem alkoholu, problem używania pasów bezpieczeństwa oraz zharmonizowanie transeuropejskich tablic i sygnalizacji. Bliższa analiza przywołanego opracowania, nie pozwala zdaniem skarżącej, na zakwalifikowanie problematyki nośników reklamowych umieszczanych w sąsiedztwie dróg do czynników decydujących o bezpieczeństwie, na które należy położyć szczególny nacisk. Skarżąca podała też, że wzrosła liczba pojazdów poruszających się po drogach W., a nie nastąpiły istotne zmiany w infrastrukturze drogowej, które pomogłyby usprawnić transport samochodowy na terenie tego miasta. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. i art. 79 k.p.a. oraz podniosła, że przygotowany przez Komendę Główną Policji raport dotyczący przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach w I kwartale 2006 r. dowodzi, iż wśród głównych przyczyn wypadków drogowych nie ma czynników związanych z funkcjonowaniem w okolicy pasów drogowych tablic reklamowych, zaś dane te potwierdzają, że najczęstszymi przyczynami wypadków drogowych są: niedostosowanie przez kierowców prędkości do warunków ruchu (34%), nieudzielanie pierwszeństwa przejazdu (20,6%), nieprawidłowe przejeżdżanie przejść dla pieszych (10,3%) i nieprawidłowe wyprzedzanie (5,8 %). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. SKO w W., działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał argumentację zbieżną z uzasadnieniem, przedstawionym przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Zdaniem organu, art. 39 ust. 3 ww. ustawy dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami, a ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje - w ocenie SKO - że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ założył, iż każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie SKO w rozpatrywanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje, a sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego (reklamy) w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ wskazał, że nie są uzasadnione zarzuty spółki odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170). Organ podkreślił, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 oraz art. 84 i 79 k.p.a., bowiem zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Interpretacja -według organu - art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Za bezzasadny w opinii organu został uznany argument skarżącej o nieprawidłowym powołaniu i zastosowaniu art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oraz o niepowołaniu i niezastosowaniu art. 38 ust. 1, bowiem art. 38 tej ustawy formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma zdaniem organu charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p. Zezwolenie to dotyczyć może m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam. W ocenie organu art. 40 ust. 2 u.d.p. nie przewiduje wydawania zezwolenia na pozostawanie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zatem również do istniejących już reklam ma zastosowanie zarówno art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., odnoszący się do zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jak i ust. 3 tego artykułu odnoszący się do przypadków szczególnie uzasadnionych umieszczania w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W skardze złożonej w dniu [...] października 2007 r. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2007 r., wskazując na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 39 u.d.p., a także błędną interpretację art. 38 i art. 40 u.d.p. Skarżąca podniosła m. in. zarzuty analogiczne do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Strona skarżąca podała, że bezsporne jest, iż wniosek dotyczy przedłużenia okresu zajęcia pasa drogowego, a nie umieszczenia nowego obiektu w pasie drogowym. Nadto, zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji brak jest dowodów wykazujących podstawy do zastosowania przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., dotyczących zakazu "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego." Nośnik reklamowy skarżącej funkcjonuje w pasie drogowym i nie stanowi zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego. Brak jest w niniejszej sprawie - w ocenie skarżącej - podstaw do stosowania art. 39 u.d.p. Skarżąca podała, że SKO dokonał błędnej interpretacji przepisów art. 38 ustęp 1 u.d.p. W jej ocenie, nie ma podstaw do ograniczania stosowania powyższego przepisu prawa ze względu na okres zezwolenia wydanego przez ZDM, gdyż art. 38 ust. 1 u.d.p. nie daje podstaw do takiej interpretacji. Jedynym kryterium zastosowania art. 38 ww. ustawy, wskazanym w tym przepisie, jest istnienie w pasie drogowym urządzenia. Okresowe zezwolenia ZDM na zajęcie pasa drogowego umożliwiają weryfikację przesłanek ustawowych z art. 38 u.d.p. w zakresie zagrożeń i utrudnień, jednakże przepis ten nie wskazuje na uprawnienie do zastosowania uznania administracyjnego i wymaga indywidualnej oceny tychże przesłanek w każdym przypadku. W ocenie skarżącej, zastosowanie art. 38 u.d.p. wyłącza stosowanie art. 39 tej ustawy. Nadto, zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji SKO dokonał błędnej interpretacji art. 40 u.d.p., twierdząc, że ten przepis wyłącza stosowanie art. 38 u.d.p. Interpretacja taka prowadzi do pozbawienia jakiegokolwiek znaczenia prawnego przepisu art. 38 u.d.p. Jak podniosła skarżąca, taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalną interpretacją contra legem, gdyż zaprzecza wyraźnemu brzmieniu art. 38 tej ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie ustanowił zasadę pozostawienia w pasie drogowym istniejących urządzeń, wskazując na wyjątki od tej zasady. Skarżąca podała, że nie ma podstaw do usunięcia nośnika reklamowego, gdyż od ponad [...] lat, wydawane są pozytywne opinie oraz decyzje ZDM, zezwalające na funkcjonowanie nośnika reklamowego, co potwierdza, że nośnik reklamowy nie zagraża bezpieczeństwu. Potwierdzają to zdaniem skarżącej również opinie sporządzane przez specjalistów z zakresu infrastruktury drogowej, dotyczące nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji, które stanowiły podstawę wydania powyższych decyzji ZDM. W otoczeniu przedmiotowego nośnika reklamowego nie zaszły zmiany natury komunikacyjnej (usytuowanie znaków drogowych, zmiany organizacji ruchu), które mogły by powodować zastrzeżenia związane z bezpieczeństwem ruchu. Zaskarżona decyzja - jak podano w skardze - nie wykazuje prawidłowego rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów prawa, opisanych w odwołaniu skarżącej od decyzji ZDM, ponieważ w ocenie skarżącej SKO nieprawidłowo oceniło skutki dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji oraz pominęło zarzut dotyczący "opinii", opracowanej przez I., powołanej w zaskarżonej decyzji. W skardze przywołano art. 84 i 79 k.p.a. i podano, że powyższe pismo Instytutu nie stanowi opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a. i nie może być podstawą rozstrzygnięcia, ze względu na pominięcie udziału strony i trybu przeprowadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym, a "opinia" ta nie dotyczy konkretnej, przedmiotowej lokalizacji. W zaskarżanej decyzji pominięty został również, zdaniem skarżącej, argument dotyczący kampanii reklamowej z 2005 r. "O.", prowadzonej przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która wykorzystywała do propagowania haseł kampanii nośniki reklamowe umieszczane w pasach drogowych. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji pominięte zostały argumenty, dotyczące raportu przygotowanego przez Komendę Główną Policji w sprawie przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach oraz informacji w sprawie stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w okresie styczeń - wrzesień 2006 r., przygotowanej przez K.G.P. Wydział Ruchu Drogowego, a zamieszczonej na stronie internetowej Wydziału, które wykazują, iż wśród czynników mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, nie znajdują się nośniki reklamowe. Okoliczność ta została podniesiona przez skarżącą, jako dowód braku związku między dalszym funkcjonowaniem przedmiotowego nośnika a wzrostem zagrożeń dla uczestników ruchu drogowego. Nie jest także zasadne według skarżącej sugerowanie przez SKO, iż skarżąca próbowała przenieść ciężar dowodu w niniejszej sprawie na organ, gdyż przedstawione dotychczas twierdzenia oraz przywołany materiał dowodowy wskazują, że skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu. Przywołała ona również tezy opinii, dotyczącej oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego, sporządzonej przez mgr inż. M. W. w analogicznej sprawie oraz tezy ekspertyzy na temat wpływu instalacji reklamowych M. na częstotliwość wypadków, sporządzonej pod kierownictwem doc. dr hab. H. S. przez C., na terenie Niemiec. Skarżąca podniosła także, że ZDM nie zgłasza zastrzeżeń do nośników reklamowych, funkcjonujących w pasach drogowych, a należących do innych firm. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Oceniając skargę C. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać na przepis art. 4 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z przepisu tego wynika zasada, wedle której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Kolejne regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej reguły. Jak stanowi art. 39 ust. 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Według art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić - co wynika z art. 39 ust. 3 u.d.p. - w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Zatem, upływ czasu na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, np. pod nośnik reklamowy, powoduje, że właściciel tego nośnika powinien go usunąć. Jeżeli jednak właścicielowi zależy na kontynuowaniu zajmowania pasa drogowego obowiązany on jest zwrócić się z odpowiednim wyprzedzeniem do zarządcy dróg o wydanie ponownego zezwolenia, jeżeli chce uniknąć ponoszenia kosztów rozbiórki nośnika oraz kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia. Należy też zważyć, że u.d.p. nie przewiduje instytucji "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego", a jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to na wnioskującym spoczywa ciężar dowodu, że w jego przypadku występują "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz że lokalizowany obiekt nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). Jeśli wnioskodawca wykazał istnienie tychże okoliczności, to podlegają one następnie ocenie przez zarządcę drogi, który (co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy u.d.p.), może - mając na względzie interes publiczny - nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zarzut niezastosowania w sprawie art. 38 u.d.p. trzeba uznać za niezasadny. Według Sądu nie jest trafny pogląd skarżącej, że reklama umieszczona w pasie drogowym staje się "obiektem już istniejącym w pasie drogowym" i winna pozostać tam w dotychczasowym stanie. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 811/06, nie publ.) analiza art. 38 ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. Z woli ustawodawcy obiekty istniejące w pasie drogowym, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, a ich właściciele nie będąc obowiązani do występowania o zezwolenie, nie ponoszą opłat za zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06, nie publ.). Ponadto, art. 38 u.d.p. nie ma zastosowania do obiektów reklamowych, gdyż obiekty te instalowane są w pasie drogowym na ściśle określony czas, wynikający wprost z zezwolenia. Praktyka polegająca na niedemontowaniu reklamy po upływie terminu zezwolenia i występowaniu o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji nie można mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, który jest objęty zezwoleniem. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06, nie publ.), ustawodawca zróżnicował obiekty istniejące już w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przedstawiona w tymże wyroku analiza art. 38 u.d.p. prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. Na podkreślenie zasługuje, że usytuowanie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na jego zajęcie, więc art. 40 u.d.p. nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.d.p. Trzeba więc uznać - w szczególności w świetle powołanego wyżej orzecznictwa - za nieprawidłową interpretację wzajemnego stosunku art. 38 u.d.p. i art. 40 u.d.p., dokonaną przez organ. Według organu art. 38 tej ustawy formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma zdaniem organu charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p. Zezwolenie to dotyczyć może m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam. W ocenie organu art. 40 ust. 2 u.d.p. nie przewiduje wydawania zezwolenia na pozostawanie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Natomiast, do istniejących już reklam ma zastosowanie art. 39 ust. 1 u.d.p., a więc zawsze konieczne jest wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu taki nieprawidłowy sposób wykładni art. 38 u.d.p. w zw. z art. 40 u.d.p., na jaki wskazał organ w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została bowiem wydana w oparciu m.in. o art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Należy też zwrócić uwagę, iż art. 40 ust. 1 u.d.p. zawiera sformułowanie "zajęcie", co wskazuje, że zdarzenie ma nastąpić w przyszłości. Wynika to również z treści art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., gdyż przepis ten wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Także wyrażenie "umieszczanie" należy niewątpliwie odnosić do sytuacji przyszłych. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego na następny okres, tj. od [...] kwietnia 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r., występując jednakże z wnioskiem nieprawidłowo sformułowanym, tzn. o przedłużenie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Do jego rozpoznania zastosowane więc zostały reguły z art. 39 u.d.p , w szczególności w ust. 1 i 3 tego przepisu, który stanowił podstawę prawną wydanej decyzji. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 39 ust. 3 u.d.p skarżąca w swoim wniosku z [...] lutego 2007 r. nie przedstawiła argumentów i dowodów dla wykazania, że reklama nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, mimo usytuowania jej w ruchliwym punkcie miasta, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także iż umieszczenie reklamy w odległości [...] m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 u.d.p - 8 m, jest podyktowane szczególnymi względami. Do bardzo zwięzłego wniosku skarżąca dołączyła tylko opinię komunikacyjną i zdjęcie przedstawiające przedmiotowy nośnik reklamowy. Materiału tego skarżąca nie uzupełniła, pomimo, że pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. została poinformowana, że będzie wydana decyzja odmowna. Również przy okazji zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] kwietnia 2007 r., skarżąca nie przedstawiła dodatkowych okoliczności, uzasadniających jej wniosek. Decyzja w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została wydana [...] maja 2007 r., a więc skarżąca miała dostatecznie dużo czasu na uzupełnienie swego wniosku i wskazanie na zaistnienie wymogów z art. 39 ust. 3 u.d.p. Skoro niczego takiego nie uczyniła, organ nie miał podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w lokalizacji wnioskowanej przez skarżącą nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakiś względów jest szczególnie pożądana, a w konsekwencji do wydania decyzji pozytywnej. W ocenie Sądu względy te przesądzają, iż sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 7, 77 k.p.a. nie jest zasadny. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 79 i 84 k.p.a. w kontekście znajdującej się w aktach sprawy opinii inż. L. K., do której organ odnosił się w decyzji. Uznając niezasadność tych zarzutów wskazać trzeba, że biegłym jest osoba fizyczna powołana do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na swą wiedzę fachową (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, s. 403). Biegły jest pomocnikiem organu w ustalaniu lub ocenie stanu faktycznego. W niniejszej sprawie inż. L. K. z P. przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Materiał sporządzony przez niego zawiera spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a organ zaliczał go do materiału dowodowego w wielu sprawach, dotyczących zajęcia pasa drogowego i opierał na nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Nie jest naruszeniem zasad postępowania fakt włączenia tegoż dokumentu również do akt sprawy niniejszej, mimo iż strona nie miała możliwości zadawania pytań autorowi opinii. Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowców jest dość powszechna. Organ nie jest związany wnioskami, wynikającymi z opinii biegłego i ocenia je swobodnie. Opinia biegłego stanowi dla organu materiał pomocniczy do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Prawo strony do polemizowania z opinią i prezentowania odmiennego poglądu odmiennego zostało przez skarżącą zrealizowane w sprawie niniejszej już w odwołaniu. Organ odwoławczy rozpatrywał więc argumenty strony, przeciwstawione argumentacji biegłego. Zarzuty skarżącej dotyczące opinii sporządzonej przez inż. L. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym, uzasadniającym zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. Nie ma zatem znaczenia, że opinia ta nie została podpisana przez dyrektora I., uprawnionego do reprezentacji I. Także inne powoływane przez organy dokumenty trudno nazwać dowodami w sprawie, z którymi strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, winien monitorować drogi mu podległe i w tym celu korzysta on z opinii i analiz, również sporządzonych przez inne organy. Wyniki tych analiz, czy ekspertyz służą wywiązaniu się zarządcy z nałożonych na niego ustawowych obowiązków i nie powinny być kwestionowane przez stronę. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi na mocy uregulowań u,d.p. oraz do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązku ochronny dróg, którego realizacja służy interesowi publicznemu. Oceniając wpływ opinii inż. L. K. na treść decyzji należy mieć na względzie, że powszechnie znanym jest fakt, iż istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Niezależnie więc od oceny tejże opinii, organ zasadnie wziął pod uwagę, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym powoduje odwrócenie uwagi kierowców od kierowania pojazdami. W tym względzie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu. Istnieją jednak reklamy, które mają tak istotne pozytywne społeczne oddziaływanie, że neutralizuje ono negatywny wpływ kampanii na bezpieczeństwo ruchu. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ rozważa zarówno pozytywne, jak i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Wnioskodawcę obciąża przekonanie organu, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści, jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd. W tym kontekście należy uznać, że powoływana przez skarżącą kampania reklamowa "O.", jako zmierzająca do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, niewątpliwie jest szczególnym przypadkiem, zezwalającym na odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 39 ust. 1 u.d.p. W niniejszej sprawie treść opinii nie wpłynęła przeważająco na treść rozstrzygnięcia. Decyzja organu bowiem wynikała w głównej mierze z tego, że strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu, w odległości [...] m od krawędzi ruchliwej jezdni ul. M. jest szczególnie uzasadnione. Z woli ustawodawcy wynika, że to zarządca drogi wyraża zgodę na umieszczanie reklamy, a więc winien on przy wydawaniu rozstrzygnięcia wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia danej reklamy w danym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a wykazanie okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie. Również zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. jest w ocenie Sądu nieuzasadniony. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Organ podał także dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, dopełniając obowiązku, o którym mowa w art. 107 § 3 Kpa. Wskazał on na konieczność dbałości o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Są to notoria i również bez opinii inż. L. K. oraz powoływania się na program GAMBIT winny być rozważone przez organ przy wydawaniu decyzji. Wieloletnia praktyka organów administracji w tym przedmiocie i dotychczasowy automatyzm udzielania zezwoleń nie zmieniają zasady ochrony pasa drogowego oraz reguły co do ciężaru dowodzenia okoliczności, uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. Mimo, że SKO nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do wszystkich argumentów, zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji, to Sąd uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzuty skarżącej nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, a to z uwagi na omówione powyżej reguły udzielania zezwoleń w tego typu sprawach. Powoływanie przez skarżącą ekspertyzy obejmującej wpływ reklam M. na częstotliwość wypadków nastąpiło dopiero w skardze, tak więc organ nie miał możliwości odnieść się do tych wniosków. To samo dotyczy oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, który - co należy podkreślić - odnosi się do innej lokalizacji. Powołanie się przez skarżącą na wnioski, wypływające z opinii M. W., nie może być uznane za skuteczne z tego głównie powodu, że opinia ta nie dotyczy lokalizacji reklamy, o którą wnioskowała skarżąca. Należy również podnieść, że dołączona do wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2007 r. opinia komunikacyjna, wydana przez ZDM w dniu [...] marca 2006 r. nie stanowi dla organu dokumentu o wiążącym charakterze. Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) do wniosku o zajęcie pasa drogowego należy załączyć m.in. szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1.000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów. Fakt wydania przez ZDM pozytywnej opinii (w oparciu o załączony plan sytuacyjny reklamy) nie może przesądzać o obowiązku jej uwzględnienia, gdyż po pierwsze jest to jedynie opinia, podlegająca swobodnej ocenie jako jeden z dowodów w sprawie. Po drugie zaś, jej dołączenie stanowi tylko i wyłącznie o spełnieniu formalnych wymogów składanego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie jest również zasadnym podany przez skarżącą argument, dotyczący raportu przygotowanego przez Komendę Główną Policji w sprawie przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach oraz informacji w sprawie stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w okresie styczeń - wrzesień 2006 r., przygotowanej przez KGP, które nie wykazują, iż wśród czynników mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, znajdują się nośniki reklamowe. Oczywistym jednak w ocenie Sądu jest, że - mimo nieumieszczenia reklam w statystykach przyczyn wypadków drogowym - reklama znajdująca się w pasie drogowym, w ruchliwym punkcie miasta skierowana jest właśnie do kierowców i można nawet wnioskować, iż jej nie tylko skutkiem, ale wręcz celem jest przykucie uwagi uczestników ruchu drogowego, co w oczywisty sposób negatywnie wpływa na bezpieczeństwo na drogach. Również za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza skarżącej decyzjami organów nie została ograniczona, zaś treść wydanego rozstrzygnięcia wynikała z braku przedstawienia przez skarżącą swojego stanowiska zgodnie z uwarunkowaniami zawartymi w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten - wbrew twierdzeniom skarżącej - pozwala na ograniczenie działalności gospodarczej poprzez udzielanie zgody na lokalizację nośnika reklamowego tylko w wypadkach szczególnie uzasadnionych, a nie zezwala na to na zasadzie generalnej reguły. Ograniczenie to wynika niewątpliwie z ważnego interesu publicznego, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla wszystkich jego uczestników. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa. Sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia ich legalności, nie może więc badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W tej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji, abstrahując od decyzji wydanych w innych sprawach i dotyczących innych nośników reklamowych w innych miejscach. Pamiętać przy tym trzeba, że udzielane zezwolenia mają charakter czasowy, a zatem istnienie obiektu reklamowego w danym momencie (np. w dacie wydania decyzji) nie przesądza o tym, że obiekt ten będzie tam posadowiony legalnie w niedługi czas potem. Nie chodzi bowiem o podział dóbr w pewien sposób reglamentowanych, a jedynie o pewną politykę zarządy dróg w kwestii sytuowania reklam, przy uwzględnieniu, że polityka dotychczasowa była powszechnie krytykowana. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Zmiana dotychczasowej praktyki zarządcy drogi nie narusza wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, a to właśnie z tej przyczyny, że dotychczasowa działalność organów nie opierała się na prawidłowej interpretacji stosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Podsumowując, przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - jako ustawowy wyjątek - może zachodzić jedynie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Z uwagi na powyższe, Sąd działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.