VI SA/Wa 1920/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę w całości Komendant Główny Policji decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2014 r., poz. 1099) po rozpatrzeniu odwołania M.M. (dalej: "skarżący") od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] skreślającej go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: Pismem z [...] marca 2015 r. Prokuratura Rejonowa w K. skierowała przeciwko skarżącemu akt oskarżenia o czyn zabroniony, o którym mowa w art. 178a § 1 k.k., w związku z czym [...] marca 2015 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. wszczął postępowanie w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył w ustawowym terminie odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bądź uchylenie decyzji i zawieszenie postępowania. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2015 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że przesłankę skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej stanowi nie tylko skazanie pracownika ochrony za popełnienie przestępstwa umyślnego, ale również wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o takie przestępstwo. Komendant Główny Policji wskazał, że do oceny czy w określonej sprawie występuje przesłanka skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, wystarczy ustalenie przez organ Policji, że w stosunku do pracownika ochrony zostało wszczęte postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego. Organ zaznaczył przy tym, że skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest obligatoryjne i niezależne od innych dowodów przemawiających na korzyść pracownika ochrony, gdyż ustawodawca przyznał w takich sytuacjach bezwzględny prymat interesowi społecznemu nad słusznym interesem obywatela. Komendant Główny Policji wyjaśnił ponadto, że w postępowaniu administracyjnym organy Policji nie mają kompetencji do weryfikacji ustaleń postępowania karnego oraz badania ich prawidłowości, w związku z czym przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy zachodzą określone w ustawie przesłanki skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z [...] lipca 2015 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie [...] przed Sądem Rejonowym w K. Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci dokumentacji medycznej skarżącego na okoliczność aktualnego stanu zdrowia oraz umowy o pracę małżonki skarżącego na okoliczność osiąganych dochodów i sytuację majątkową gospodarstwa domowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niezbadanie meritum sprawy w sposób wyczerpujący; 2) art. 7 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy w sposób istotny zależało od orzeczenia sądu prowadzącego postępowanie karne dotyczące skarżącego. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podniósł, że [...] Wojewódzki Komendant Policji powinien był rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki przemawiające za wstrzymaniem się z wydawaniem rozstrzygnięcia do czasu wyjaśnienia innych okoliczności mających istotny wpływ na jego przedmiot. Skarżący zauważył także, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyznania tak istotnej przewagi interesowi społecznemu kosztem interesu skarżącego. Ponadto wskazał, że ratio legis przepisu art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia sprowadza się do sytuacji, w której osoby z postawionymi zarzutami karnymi pełnią funkcję pracownika ochrony. Jak zaznaczył skarżący, obligatoryjność zastosowania tego przepisu powinna być ograniczona postanowieniami przepisów k.p.a. w tym w szczególności art. 97 § 1 pkt 4. Skarżący zaznaczył, że samo postawienie zarzutu popełnienia czynu zabronionego, o którym mowa w art. 178a § 1 k.k., czy też skierowania aktu oskarżenia nie przesądza o winie domniemanego sprawcy, a zakończenie postępowania karnego warunkowym umorzeniem postępowania doprowadzi do sytuacji, w której skarżący nie będzie spełniał żadnej z przesłanek art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Zdaniem skarżącego organ I instancji powinien był także uwzględnić nie tylko sam fakt wszczęcia wobec skarżącego postępowania karnego, ale również całokształt jego dotychczasowej postawy. Skarżący uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazał, że treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie karne może mieć decydujące znaczenie dla sprawy, gdyż w przypadku warunkowego umorzenia postępowania nie będzie on objęty dyspozycją art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, a zatem brak będzie przesłanek do skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] maja 2016 r. skarżący nadesłał kopię wyroku z [...] października 2015 r. Sądu Rejonowego w K. VII Wydział Karny, w którym warunkowo umorzono wobec niego postępowanie o czyn z art. 178a § 1 k.k. Na rozprawie Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe skarżącego oraz nie uwzględnić jego wniosku o zawieszenie postepowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie nie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o ochronie na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829, dalej "ustawa zmieniająca") i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. pierwsze ustawy zmieniającej dane osób, które w dniu 31 grudnia 2013r. posiadały ważne licencje pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego, właściwy komendant wojewódzki Policji wpisywał na listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej i kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie. Co do motywów zmian w ustawie o ochronie osób i mienia zasad wykreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w projekcie ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.806) wskazano, że: "Za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego. Obszar ochrony osób i mienia - gdzie ustawa wymaga zatrudnienia pracowników kwalifikowanych - jest mocno ograniczony. Zdecydowana większość zadań ochrony mienia nie wymaga kwalifikacji, zatem na czas trwającego postępowania pracownik byłby "przesuwany" z obszaru kwalifikowanej ochrony na obszar, gdzie wpis na listę pracowników kwalifikowanych nie jest konieczny, co ze względu na szczególny charakter pracy jest uzasadnione.". Zmiana ta korespondowała z ogólnymi założeniami zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą: "Zwolnienie państwa z obowiązku weryfikacji osób dopuszczonych do wykonywania zadań ochrony z wykorzystaniem środków przymusu bezpośredniego i broni palnej i przekazanie tego uprawnienia koncesjonowanym przedsiębiorcom musi iść w parze ze zwiększeniem kontroli (i nadzoru) państwa dotyczącej wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Ponadto wprowadzenie przepisu zatrudniania w charakterze pracowników ochrony osób nie karanych za popełnienie przestępstw umyślnych oraz obowiązek zawierania przez przedsiębiorców umów OC z jednej strony spowoduje wzrost bezpieczeństwa chronionego mienia, z drugiej zaś zapewni poszkodowanemu obywatelowi rekompensatę za nieuprawnione działania pracownika ochrony." (druk sejmowy VII.806). Należy przy tym zauważyć, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo (pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (pkt 6). Zatem nie może być takiej interpretacji przepisów, że te same przesłanki odnoszące się do wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony oraz do skreślenia z tej listy byłyby odmiennie wykładane. W świetle przedstawionych uregulowań od dnia 1 stycznia 2014 r. na właściwych komendantach wojewódzkich Policji ciąży obowiązek wydania m.in. decyzji o skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia mają charakter związany. Ponadto przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie nie stopniuje ani nie różnicuje przesłanek skreślenia w nim określonych. Wobec tego wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne zobowiązuje właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wskutek wniesienia do Sądu Rejonowego w K. aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu (sygn. sprawy [...]) zostało wszczęte niniejsze postępowanie. Strona nie kwestionowała, że zarzuty obejmowały popełnienie przestępstwa umyślnego z art. 178a § 1 k.k. Stan taki trwał także w momencie wydawania decyzji przez KGP w dniu [...] maja 2015 r. Zatem mając na uwadze zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i zakres kognicji sądu administracyjnego wskazany w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 1269 z późn. zm.), iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1) i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2), należało przyjąć, że decyzje te wydane w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie ich wydania, zostały prawidłowo wydane. Skoro wszczęcie postępowania karnego wobec strony stanowiło przesłankę skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, to tym samym nie mogło być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani postępowania przed tut. Sadem na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższego nie można zarzucić organom, że przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., skoro niezbędne i wystarczające dowody zostały zebrane w sprawie, a ich ocena została dokonana z uwzględnieniem treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Sąd jednocześnie wskazuje, że - w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. - oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego. Ww. przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, które należało wyjaśnić, np. przy pomocy (kopii) dokumentów złożonych przez skarżącego. Po pierwsze zauważyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż bierze on pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Po drugie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., sąd uwzględni skargę na akt administracyjny i uchyli go w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Fakt, że po wydaniu decyzji w tej sprawie, zapadł wyrok Sądu Rejonowego w K. w którym warunkowo umorzono wobec skarżącego postępowanie o czyn z art. 178a § 1 k.k. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Okoliczność ta nie stanowi bowiem żadnej z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd jeszcze raz podkreśla, że przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia ma charakter obligatoryjny, a zatem organy Policji mają obowiązek skreślenia danej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w każdym przypadku ujawnienia, że osoba ta należy do grupy osób wymienionych we wskazanej regulacji ustawowej. Ustawodawca nie przewidział możliwości, aby kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej, wobec którego zostało wszczęte postępowanie karne za przestępstwo umyślne (a taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) nie został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por. m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12). W związku z powyższym w kontrolowanej sprawie nie ma znaczenia, iż Sąd Rejonowy w K. warunkowo umorzył prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne. Należy bowiem zauważyć, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący wypełnił dyspozycję art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, co skutkowało obligatoryjnym skreśleniem go przez organy Policji z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Z powyższych względów skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.