VI SA/Wa 1923/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kopii dokumentów oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF), na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm. - dalej pf) oraz art. 73 § 1 i 2, art. 74 § 2 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 i poz. 868 – dalej kpa) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej WIF) z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dotyczących postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia spółce B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" w [...], przy al. [...]. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, strona) zwróciła się do WIF o przesłanie na adres siedziby spółki kopii dowodów, na podstawie których możliwe jest według organu stwierdzenie, iż utraciła ona rękojmię należytego prowadzenia apteki. Skarżąca wskazała, iż ma w powyższym interes prawny. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] odmówił sporządzenia i wydania kopii żądanych dokumentów. Uzasadniając ww. postanowienie WIF wskazał, że skarżąca nie wykazała ważnego interesu w tym, aby organ prowadzący postepowanie administracyjne sporządził i dostarczył jej kserokopie akt sprawy, co stanowi wystarczający powód do odmowy spełnienia żądania sformułowanego we wniosku. Na powyższe postanowienie strona wniosła, w terminie, zażalenie do GIF. W jego uzasadnieniu wskazała, że o wydanie kserokopii akt wnosiła w celu zapoznania się ze sprawą i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Podkreśliła również znaczną odległość od siedziby WIF. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kopii dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy, dotyczących postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" w [...], przy al. [...]. W uzasadnieniu powołując się na przepis art. 73 § 1 kpa organ wskazał, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie z art. 73 § 1a kpa czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Zaś w myśl art. 73 § 2 kpa strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 kpa). GIF podkreślił, że strona – żądając doręczenia kopii akt sprawy – ma obowiązek wykazać swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony. Zdaniem GIF, w rozpoznawanej sprawie, strona nie wykazała, iż ma ważny interes w tym aby WIF sporządził i wydał jej kopie żądanych dokumentów. Twierdzenie strony, iż "forma pisemna jest spowodowana znaczną odległością od siedziby WIF" nie jest właściwym umotywowaniem przedmiotowego wniosku. Strona może skorzystać z przewidzianych w art. 73 kpa uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Tym samym, gdy strona nie wykaże ważnego interesu w sporządzeniu przez organ kopii akt sprawy i przekazania ich stronie, organ administracji nie jest zobowiązany do sporządzania kopii akt i doręczania ich stronie. Jednocześnie GIF zwrócił uwagę, iż żądanie strony przesłania jej: "kopii dowodów, na podstawie których możliwe jest według organu stwierdzenie, iż utraciła ona rękojmię należytego prowadzenia apteki" jest niedopuszczalne na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Stanowiłoby bowiem dokonanie swoistego "przedsądu" i oznaczałoby, że organ przed wydaniem decyzji i bez zachowania przewidzianej formy, poinformowałby stronę de facto o swoim rozstrzygnięciu oraz wskazał dowody, na których się oparł, wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Działanie to – w ocenie GIF – stanowiłoby rażące naruszenie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez WIF wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ponadto załatwieniu sprawy wbrew słusznemu interesowi strony, który nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym; - art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postepowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie bacząc przy tym na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki; - art. 73 § 1 i 2 kpa poprzez naruszenie prawa strony do zapoznania się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, co uniemożliwiło skarżącej obronę jej interesów w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a także świadczy o ukierunkowanym działaniu organu. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła oraz szczegółowo uzasadniła wniesione zarzuty. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej ppsa). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ppsa. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 73 k.p.a. przewiduje dwa stany faktycznoprawne oraz związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej i odpowiednie uprawnienia strony postępowania. Zgodnie z § 1 w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek kopii lub odpisów. Stosownie natomiast do § 2 strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania z akt uwierzytelnionych odpisów, jeżeli jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Przy czym, jak wskazuje się w doktrynie, ważnego interesu nie można utożsamiać z interesem prawnym, występującym m.in. w art. 28 k.p.a. są to bowiem różne pojęcia. Uprawnienie strony do przeglądania akt sprawy, o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a. obejmuje zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych danej sprawy, jak też utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. Uzyskanie natomiast uwierzytelnionych odpisów, a uwzględniając nowe techniki potwierdzonych kopii kserograficznych - pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego. Z tego względu przepis art. 73 § 2 k.p.a. odnośnie do uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy wymaga od strony ważnego interesu w uzyskaniu tego dokumentu. Ocena występowania tego interesu należy do organu administracji, z uwagi jednak na treść art. 73 § 2 k.p.a., wskazać należy, że udostępnienie uwierzytelnionych odpisów czy kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za sytuacje wyjątkowe należy uznać np. stan zdrowia czy też ograniczone możliwości finansowe i wynikające z tego trudności strony w dotarciu do siedziby organu (wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt 1 OSK 693/10, Lex nr 595477, a także wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt 1 OSK 385/09). Wykładnia literalna art. 73 § 1 kpa nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia notatek i odpisów dokumentów, także z uwzględnieniem możliwości technicznych, jakimi dysponuje organ. W orzecznictwie sądów administracyjnym przyjmuje się, że to organ decyduje, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Strona nie może domagać się w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2580/00, Wokanda 2002/1/26, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 104/10, dostępny: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość uzyskania przez stronę uwierzytelnionych przez organ kopii kserograficznych akt sprawy podlega, w świetle art. 73 § 2 k.p.a., kontroli organu, który powinien ocenić, czy żądanie strony w tej kwestii poparte jest ważnym interesem w uzyskaniu takiego dokumentu (zob. wyr. NSA z 24.11.2006 r. sygn. akt I OSK 82/06 Legalis). Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów w/w dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 in initio k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Oddział Zamiejscowy w Łodzi z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 770/96; podobnie NSA - Oddział Zamiejscowy w Łodzi w orzeczeniu z dnia 3 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 302/96). W powołanych wyrokach NSA wyraził pogląd, iż zaniechanie dopuszczalnych prawnie możliwości, jakie stwarza k.p.a. m.in. w art. 73 § 1 k.p.a. i uzasadnianie niezbędności (obowiązku) sporządzenia uwierzytelnionych odpisów przez organ administracji w celu ich przesłania pełnomocnikowi faktycznie tylko odległością siedziby strony od siedziby organu, czy też brakiem czasu pełnomocnika – nie wyczerpują dostatecznie przesłanek instytucji art. 73 § 2 in fine k.p.a., albowiem – jak podkreślił NSA – ważny interes strony, o którym stanowi się w tymże przepisie, mógł zostać prawnie zaspokojony bez potrzeby stosowania postępowania opisanego w cyt. unormowaniu. Również w doktrynie wyrażono pogląd, iż nie stanowi ważnego interesu, w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a., chęć uzyskania uwierzytelnionego przez organ odpisu całości akt sprawy jedynie w celu stworzenia stronie możliwości zaznajomienia się w jej siedzibie z całością tych akt przez przeglądanie ich uwierzytelnionych kopii (tak m.in.: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, teza 5 do art. 73 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1319/06 stwierdził, że żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Podzielając ten pogląd stwierdzić należy, że skarżąca braku możliwości sporządzenia odpisów dokumentów nie wykazała. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko organu, że twierdzenie skarżącej, iż nie może przejrzeć akt sprawy w siedzibie organu, ponieważ jej siedziba znajduje się w innym mieście nie jest wykazaniem ważnego interesu. Skarżąca może skorzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. W ocenie Sądu, organ zasadnie zatem przyjął, iż przedstawiona argumentacja jest niewystarczająca do przyjęcia istnienia po stronie skarżącej ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Sąd za zasadne przyjął również twierdzenie organu, iż żądanie skarżącej dotyczące przesłania jej "kopii dowodów, na podstawie których możliwe jest według organu stwierdzenie, iż utraciła ona rękojmię należytego prowadzenia apteki" należało uznać za niedopuszczalne na gruncie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodzić się należy z organem, iż doprowadziłoby to do swoistego "przedsądu" i oznaczałoby, że organ I instancji przed wydaniem decyzji administracyjnej i bez zachowania przewidzianej formy, poinformowałby stronę o swoim rozstrzygnięciu oraz wskazał dowody na których się oparł wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Działanie to stanowiłoby rażące naruszenie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.