VI SA/Wa 1936/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę J. B. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] marca 2006 r. w m. P. na drodze krajowej nr [...] został zatrzymany do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] oraz przyczepy marki [...] o nr rej. [...] należący do przedsiębiorcy J. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], [...]. Kontrolowanym zespołem pojazdów jechała dwuosobowa załoga kierowców J. K. i K. W.. Kierowcy okazali do kontroli wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawiony na firmę J. B.. Kierowca J.K.przedstawił do kontroli wszystkie dokumenty wymagane ustawą o transporcie drogowym, natomiast kierowca K. W. nie posiadał zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wymagań określonych w art. 39e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca K.W. zeznał, że nie jest zatrudniony w firmie skarżącego na podstawie umowy o pracę lecz ma zarejestrowaną własną działalność gospodarczą, której przedmiotem jest świadczenie usług kierowania obcym pojazdem. Pismem z dnia 22 marca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił J. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą pouczając go o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz zobowiązując do przedstawienia zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej lub odpisu z KRS, zaświadczenia o nadaniu numeru NIP, dokumentu potwierdzającego zgłoszenie pojazdu o nr rej. [...] do zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz umów o pracę zawartych z kierowcami J.K. i K.W.. W odpowiedzi na to wezwanie J. B. przedstawił umowę o pracę zawartą z kierowcą J. K., umowę o świadczenie usług kierowania pojazdem zawartą z kierowcą K. W., decyzję w sprawie nadania numeru NIP, zaświadczenia o zmianie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Kolejnym pismem z dnia 20 kwietnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego, iż w trakcie analizy zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że wykonywał on transport drogowy bez wymaganej licencji, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W związku z tym organ wezwał go do przedstawienia licencji na wykonywanie krajowego lub międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Jednocześnie organ zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury Biura [...] z zapytaniem, czy przedsiębiorca J. B. uzyskał licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy oraz do Starostwa Powiatowego w D. z zapytaniem, czy przedsiębiorca ten uzyskał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Starostwo Powiatowe w D. w odpowiedzi poinformowało Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, iż przedsiębiorca J.B. ubiegał się tylko o wydanie zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne i zaświadczenie takie uzyskał w dniu [...] czerwca 2004 r., natomiast Ministerstwo Transportu udzieliło informacji, iż przedsiębiorcy J. B. nie została udzielona licencja w zakresie wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. B. karę pieniężną w wysokości 8 000 zł na podstawie lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przewozem na potrzeby własne jest tylko przewóz spełniający łącznie wszystkie warunki określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a więc także warunek, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Pracownik, zgodnie z art. 2 kodeksu pracy, to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Kierowca kontrolowanego pojazdu K. W. nie był natomiast pracownikiem zatrudnionym w firmie J. B., lecz świadczył usługę kierowania pojazdem na podstawie umowy zlecenia. Wykonywany przez przedsiębiorcę w dniu [...] marca 2006 r. przewóz nie spełniał więc wymogów przewozu na potrzeby własne, co oznacza, iż przewóz ten należy zakwalifikować jako transport drogowy. Stosownie zaś do art. 5 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie organ wskazał, iż na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie prowadzone w zakresie wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy wskazując, iż stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) świadectwa kwalifikacji, o których mowa w ust. 1 uznaje się odpowiednio za równoważne z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 39e ust J. B. wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż poczynione przez organ I instancji ustalenia pozostają w rażącej sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. J.B. prowadzi bowiem działalność gospodarczą - [...] i [...] i w dniu kontroli przewoził [...] zwierzęta [...] z własnego skupu do Zakładów [....] w J. Przewóz ten był przewozem na potrzeby własne, a więc nie musiał posiadać licencji. Przewozem na potrzeby własne jest bowiem każdy przejazd po drogach publicznych, który jest wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej spełniając tym samym wszystkie warunki art. 4 pkt 4a. Do odwołania załączone zostało zaświadczenie z Zakładów [...] w J. oraz faktury VAT na potwierdzenie, że przewożona kontrolowanym pojazdem trzoda chlewna była własnością J. B. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż jednym z enumeratywnie wyliczonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym elementów definicji niezarobkowego przewozu drogowego jest konieczność prowadzenia pojazdów samochodowych używanych do przewozu przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Pracownikiem zaś, w myśl art. 2 kodeksu pracy, jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, iż kierowca zatrzymanego do kontroli pojazdu K.W. nie był przez stronę zatrudniony na podstawie umowy o pracę, jednak wykonywał usługę kierowania pojazdem znajdując się w prawnej dyspozycji strony. Strona w chwili kontroli nie wykonywała więc przewozu drogowego na potrzeby własne, ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 4 pkt 4a ustawy o transporcie drogowym. Strona wykonywała w związku z tym transport drogowy, ponieważ zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przez transport drogowy rozumie się również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4a ustawy. Gdyby natomiast celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem pracownik w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie o transporcie drogowym swoistą definicję tego pojęcia. Dla poparcia zasadności swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r. sygn. akt III ARN 89/92 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2136/04. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił jednocześnie, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Jeżeli natomiast strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może – w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 117, poz. 791) – wystąpić ze stosownym wnioskiem w tym trybie. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 5, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi ponownie podkreślił, iż skarżący w dniu [...] marca 2006 r. wykonywał nieodpłatnie krajowy przewóz drogowy pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przewożąc [...] zwierzęta [...] własne. Przewóz drogowy był dokonywany z gospodarstwa rolnego własnego z miejscowości S. do Zakładów [...] w J., a okoliczność ta została potwierdzona w zaświadczeniu wydanym przez Zakłady [...] w J.. Nie ma natomiast znaczenia, kto w chwili kontroli kierował pojazdem, bowiem to J. B. wykonywał niezarobkowy przewóz drogowy, a tym samym została spełniona przesłanka definicyjna takiego przewozu z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Przywołane przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji orzeczenia Sądu Najwyższego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają natomiast zastosowania do niniejszego stanu faktycznego i zostały przywołane przez organ w sposób zupełnie błędny. Orzeczenia te miałyby znaczenie prawne w sytuacji, gdyby rozpatrywany był przypadek określony w art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponownie podkreślił, że pomiędzy skarżącym, a kierowcą K. W. nie została zawarta umowa o pracę, a więc przesłanka z art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym nie została spełniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skarga wniesiona przez J.B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Przepis art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi z kolei, że transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Przejazd drogowy niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 mieści się więc w pojęciu transportu drogowego i zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jak wynika z akt sprawy oraz treści skargi strona skarżąca nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego podczas kontroli, lecz czyni zarzut błędnej wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym twierdząc, że przewóz wykonywany w trakcie kontroli spełniał wszelkie warunki przewozu na potrzeby własne, a więc skarżący nie musiał posiadać licencji na wykonywanie transportu drogowego. Według pełnomocnika skarżącego nie ma znaczenia kto w chwili kontroli kierował kontrolowanym pojazdem, bowiem to skarżący wykonywał niezarobkowy przewóz drogowy, a więc spełniona została przesłanka definicyjna takiego przewozu z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Dywagacje organu odnośnie art. 2 kodeksu pracy nie mają natomiast, w ocenie pełnomocnika skarżącego, zastosowania do niniejszego stanu faktycznego. W ocenie Sądu argumenty podniesione przez pełnomocnika skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Organy administracji obu instancji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy ustawy o transporcie drogowym do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, iż kontrolowanym zespołem pojazdów jechała dwuosobowa załoga kierowców, przy czym kierowca J. K. był pracownikiem skarżącego zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, natomiast kierowca K. W. świadczył usługę kierowania pojazdem na podstawie umowy cywilnoprawnej w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 4a ustawy o transporcie drogowym pojazdy samochodowe używane do przewozu na potrzeby własne muszą być prowadzone przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników. Użyty w przepisie art. 4 pkt 4a termin "...jego pracowników..." jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych obligujących do zastosowania innej niż gramatyczna wykładnia przepisów. Ustawa o transporcie drogowym używając terminu "pracownik" nie definiuje bowiem tego pojęcia specyficznie dla tej gałęzi prawa, i z tego powodu należało oprzeć się na legalnej definicji tego pojęcia. Organy słusznie zauważyły, iż gdyby, celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie o transporcie drogowym swoistą definicję tego pojęcia. Organy administracji definiując pojęcie pracownika odwołały się więc do definicji zawartej w kodeksie pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osobą zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym zatrudnienie kierowcy K. W. na podstawie umowy cywilnoprawnej o świadczenie usług kierowania pojazdem nie pozwala na przyjęcie, iż był on pracownikiem skarżącego, a tym samym, że kontrolowany przewóz spełniał wszystkie wymogi z art. 4 pkt 4 i był przewozem na potrzeby własne. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest uzasadnione i znajduje w pełni potwierdzenie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18.10.1994r. K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Również Sąd Najwyższy, w przywołanym przez organ II instancji orzeczeniu z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/32, POP 1393/4/70), wyraził pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne". W art. 4 pkt 4a ustawy o transporcie drogowym ustawodawca posłużył się pojęciem pracownika, nie zaś osoby zatrudnionej. W ocenie Sądu, tak precyzyjne określenie warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne miało na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast zapobiec sytuacjom gdy osoba pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. W zaistniałym stanie faktycznym organy administracji obu instancji prawidłowo więc ustaliły, że skarżący nie wykonywał przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a więc zgodnie z art. 4 pkt 3 - wykonując nawet przewóz pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej powinien posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego i w związku z tym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł na podstawie lp. 1.1. załącznika do tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.