VI SA/Wa 1954/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. w S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...]w części obejmującej § 1 ustępy 2,3,4 i 5 Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy M. z dnia 1 sierpnia 1993 r. w sprawie zasad usytuowania na ternie gminy M. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów preambuły oraz art. 12 ust. 2 oraz art. 9.6 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz.473, ze zm.) poprzez ustalenie w tej uchwale, że: - podana w uchwale odległość 70 m pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a miejscem chronionym mierzona jest od granicy ogrodzenia obiektu chronionego do drzwi wejściowych (wyjściowych) miejsca sprzedaży alkoholu. Odległość ta mierzona jest w linii prostej. W przypadku występowania przeszkód uniemożliwiających dojście odległość ta mierzona będzie drogą możliwą do dojścia (zazwyczaj powszechnego uczęszczania), - miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu mogą być usytuowane tylko w placówkach istniejących, bądź planowanych jako: a. pijalnie piwa, bary piwne, piwiarnie-dla sprzedaży piwa, b. kawiarnie, cukiernie-dla sprzedaży piwa, wina, rumów, likierów, winiaków i koniaków, c. bary ( z wyłączeniem barów mlecznych), restauracje, gospody, "zjazdy", motele-dla sprzedaży wszystkich napojów alkoholu, - miejscem sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu i piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jest sklep monopolowy, spożywczy, spożywczo-przemysłowy, ogólnospożywczy o powierzchni przeznaczonej do sprzedaży nie mniejszej niż 20 m kwadratowych, - sprzedaż wszystkich gatunków alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może tylko odbywać się w sklepie monopolowym lub spożywczym o powierzchni przeznaczonej do sprzedaży nie mniejszej niż 30 m kwadratowych. Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2, § 1 ust. 3, § 1 ust. 4, § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Prokuratora powyższa regulacja stanowi istotne naruszenie prawa. Rada w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające możliwości różnego ich pojmowania nie dąży do realizacji celu ustawy. Może ponadto stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. W ocenie strony skarżącej zakwestionowany w § 1 ust. 2 uchwały sposób mierzenia odległości jest sprzeczny z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego. Z kolei unormowania zawarte w § 1 ust.3, § 1 ust. 4, § 1 ust. 5 uchwały są powtórzeniami i modyfikacją z innych ustaw. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną norma o charakterze powszechnie obowiązującym w celu kształtowania stanu prawnego, uwzględniającego między innymi specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o oddalenie skargi w całości podnosząc jednocześnie, że w jej ocenie zarzuty dotyczące § 1 ust. 3 ,4 i 5 zaskarżonej uchwały zasługują na uwzględnienie. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, albowiem taki jak określony w tym przepisie sposób mierzenia odległości od punktów sprzedaży napojów alkoholowych jest jasny i zrozumiały zarówno dla organu wydającego zezwoleni na sprzedaż napojów alkoholowych jak i przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Uwzględnia on specyfikę usytuowania obiektów chronionych jak i punktów sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zaznaczyć, iż Prokurator wniósł skargę na uchwalę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy o prokuraturze. Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Ponadto Prokurator może wnieść skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w S. jest uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia 1 sierpnia 1993 r. w sprawie zasad usytuowania na ternie gminy M. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych podjęta na podstawie art.12 ust. 2 u.w.t. oraz art.40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. Przechodząc do sądowej kontroli zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia 1 sierpnia 1993 w zaskarżonej części, tj.: § 1 ust. 2, 3, 4, i 5 stwierdzić należy, że w tej części została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa. Powołana bowiem podstawa prawna - art. 12 ust. 2 u.w.t. w kontekście treści art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 42 u.s.g. nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez tę Radę norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Upoważnienie ustawowe dla Rady Gminy w zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 2 u.w.t. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas: Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio - na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z brzmienia art. 12 ust. 2 u.w.t. wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 354/13, Lex nr 1343396). Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. uprawnienie rady gminy do konkretyzowania w jakich miejscach można sprzedawać określone rodzaje alkoholi, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów czy też określenia wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 549/10, Lex nr 707361 i z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14, opubl. Lex nr 1525612; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt III SA/GI 353/13, opubl. Orzecznia.nsa.gov.pl). Uchwalenie przez Radę Gminy w § 1 ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały, uregulowań w powyższym zakresie nie znajduje podstawy prawnej w przedmiotowej delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora kierowane pod adresem § 1 ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Ponadto w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że podana w uchwale odległość 70 m pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a miejscem chronionym mierzona jest od granicy ogrodzenia obiektu chronionego do drzwi wejściowych (wyjściowych) miejsca sprzedaży alkoholu. Odległość ta mierzona jest w linii prostej. W przypadku występowania przeszkód uniemożliwiających dojście odległość ta mierzona będzie drogą możliwą do dojścia (zazwyczaj powszechnego uczęszczania), Sąd podziela stanowisko Prokuratora Rejonowego w S., że Rada Gminy M. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Rada niejednoznacznie określiła w § 1 ust.2 uchwały sposób mierzenia odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując, że jest to; " odległość mierzona jest od granicy ogrodzenia obiektu chronionego do drzwi wejściowych (wyjściowych) miejsca sprzedaży alkoholu. Odległość ta mierzona jest w linii prostej. W przypadku występowania przeszkód uniemożliwiających dojście odległość ta mierzona będzie drogą możliwą do dojścia (zazwyczaj powszechnego uczęszczania)." W ocenie Sądu, użycie w zaskarżonej uchwale niejednoznacznego w swojej treści pojęcia, a mianowicie "droga możliwa do dojścia", stanowi w istocie sformułowanie nieprecyzyjne, bowiem - jak słusznie podniesiono w skardze, może przyczynić się ono do dokonywania różnych interpretacji tego sformułowania przez organy stosujące to prawo miejscowe (wyrok NSA z 20 maja 2012 r. ,sygn. akt II GSK 497/11, Lex nr 1244712). Jak przyjmuje się w orzecznictwie na terenach gmin istnieją obszary, w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem nie ma przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że w przypadku, w którym na danym obszarze brak jest dróg publicznych, owa odległość winna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.), bądź wzdłuż osi "ciągu komunikacyjnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 listopada 2010 r., II SA/Rz 858/10, baza orzeczeń NSA). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przekonująco wyjaśnił, że pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu, do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Ponadto uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi, a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych, bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Niewątpliwie koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii, co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży, bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie (wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 917/10). Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność § 1 ust.2,3,4 i 5 zaskarżonej uchwały w tej części jako rażąco naruszającej prawo.