VI SA/Wa 1969/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie adw. A. S. - Kancelaria Adwokacka [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższonej o 22 % VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2007 r. [...] po rozpatrzeniu wniosku K. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji tego organu wydanych w dniu [...] listopada 2005 r. : nr [...] w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną sportową i gazową oraz nr [...] w sprawie odmowy wydania pozwolenia na broń palną sportową. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 3 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: W dniu 8 grudnia 2005 r. (data stempla pocztowego) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wpłynął wniosek K. C., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 159 § 1 k.p.a., o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymujących w mocy dwie decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2005 r. Pierwszą z nich, o nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję nr [...] cofającą K. C. pozwolenie na broń palną sportową i gazową. Drugą zaś, o nr [...] utrzymał w mocy decyzję odmawiającą K. C. wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej do celów sportowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznając swoją niewłaściwość, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. przekazał wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji Komendantowi Głównemu Policji, jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia na podstawie art. 157 § 1 Kpa. Komendant Główny Policji w dniu 18 stycznia 2006 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swoich decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. i zakończył je wydaniem w dniu [...] marca 2006 r. decyzji odmawiających stwierdzenia ich nieważności. Pierwsza z nich, o nr [...] odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń sportową, druga zaś, o nr [...], odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną sportową i gazową. Wydane w I instancji decyzje Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2006 r. odmawiające stwierdzenia nieważności wskazanych przez K. C. decyzji zostały następnie utrzymane w mocy, na skutek złożonego przez stronę środka zaskarżenia, wydanymi w II instancji przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] marca 2006 r. decyzjami ostatecznymi o nr [...] i [...]. Decyzje te strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokami z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 865/06 i VI SA/Wa 866/06 uchylił decyzje Komendanta Głównego Policji wydane w obu instancjach. W uzasadnieniu wyroków Sąd wskazał, iż nie było dopuszczalne wszczęcie w dniu 18 stycznia 2006 r. przez Komendanta Głównego Policji postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. w sytuacji, gdy wcześniej, tj. w dniu 19 grudnia 2005 r., K. C. złożył na te decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W efekcie takiego działania organu doszło bowiem do sytuacji, w której organ prowadził postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, których badanie pod kątem legalności, tj. zgodności z prawem, należało już do kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nastąpiła więc kolizja dwóch postępowań – nadzwyczajnego administracyjnego oraz sądowego. Uwzględniając zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpatrzeniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji tego organu wydanych w dniu [...] listopada 2005 r. : nr [...] w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną sportową i gazową oraz nr [...] w sprawie odmowy wydania pozwolenia na broń palną sportową. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazywała m.in., że skargę na decyzje Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2005 r. wniosła do WSA na skutek wprowadzenia jej w błąd przez pracownika organu i gdyby wiedziała jaki wyrok zapadnie, to skargi by nie wysyłała, czekając na rozstrzygnięcie w Komendzie i Ministerstwie, a skargę wysłałaby później. Komendant Główny Policji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. uznając, że brak jest podstaw do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony, a podniesione argumenty nie mają wpływu na zmianę lub uchylenie decyzji. Organ wyjaśnił, że sposób rozstrzygnięcia ponownie rozpatrywanej sprawy został jednoznacznie wskazany wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 865/06 i VI SA/Wa 866/06 wydanymi w sprawie ze skargi K. C. na poprzednie decyzje Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2006 r. dotyczące tego samego przedmiotu (tj. stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. ) W wyrokach tych, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. Sąd wskazał na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dokonał oceny, że taka sytuacja rodzi niekorzystne skutki, tak ze względu na zasadę ekonomii postępowania organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Konieczne jest bowiem uniknięcie możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie. Z chwilą wniesienia skargi do sądu rozpoczyna się między skarżącym a organem, który wydał zaskarżoną decyzję spór o legalność, będący przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Oznacza to, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Nie jest natomiast dopuszczalne wszczęcie przez niego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy wcześniej została na te decyzje wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji organ obowiązany jest wyłącznie do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wiąże Komendanta Głównego Policji w sprawie z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. Wynika to z treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z tym w sytuacji, gdy wniosek p. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2005 r. wpłynął do organu administracji w styczniu 2006 r. tj. po złożeniu przez stronę w dniu 19 grudnia 2005 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na te decyzje, to wszczęcie postępowania w tym przedmiocie jest niedopuszczalne z przyczyn formalnoprawnych. Zatem zawarte we wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie mogą wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie ma więc dyspozycja art. 157 § 3 k.p.a., który stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podnosi przestępcze pozbawienie go prawa do stwierdzenia nieważności decyzji zawierających znamiona przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Został przez Komendanta, jak i Sąd pozbawiony prawa do obrony, wobec nie rozpatrzenia jego wniosków, które były złożone jeszcze przed wniesieniem skargi do WSA, które zwrócono mu do domu, zamiast przesłać je do Komendy Głównej. Okoliczności te będą skarżone do sądów międzynarodowych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Przywołując stan sprawy wskazał, że skarga nie zawiera żadnych argumentów merytorycznych i nie ma podstaw do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2007 r. nie można dopatrzyć się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, stosownie do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Niemniej jednak tryb odwoławczy, który jako pierwszy zainicjowała strona, ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, na mocy art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanych przez organ prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 roku o sygn. akt VI SA/Wa 865/07 i VI SA/Wa 866/07 wiąże sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona zatem w cytowanych wyrokach sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania wiążą sąd w składzie niniejszym oraz wiązała organ orzekający ponownie w sprawie, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zostały sformułowane w uzasadnieniach tych orzeczeń. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318 i 319). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 (OSP 1999, z. 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n.), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Wykładnia zawarta w przytoczonym orzeczeniu Sądu Najwyższego jest aktualna również na gruncie omawianego przepisu. Powołany przez organ art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów: stron postępowania oraz sądu, który wydał orzeczenie, także innych sądów i innych organów państwowych (Komentarz do art.170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Należy uznać za zasadne wywody organu, oparte o ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu powołanych wyroków WSA, iż z chwilą wniesienia skargi do sądu w grudniu 2005 r. rozpoczął się spór o legalność między skarżącym, a organem wydającym zaskarżoną decyzję. Spór ten był przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, co oznacza że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Nie jest natomiast dopuszczalne wszczęcie przez niego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy wcześniej została na te decyzje wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji organ obowiązany był wyłącznie do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, co prawidłowo zastosował po skierowaniu postępowania do ponownego rozpoznania na skutek prawomocnych wyroków WSA. Mając na uwadze powyższe, argumenty skargi nie mają żadnego znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Jeżeli na skutek złożonej skargi toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym, a później wpłynie wniosek w postępowaniu administracyjnym w trybie nadzwyczajnym, to pierwszeństwo ma postępowanie sądowe. Wbrew argumentom skarżącego, w sytuacji odwrotnej, gdyby nawet najpierw wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności, to po jego rozpatrzeniu upłynąłby skarżącemu 30 dniowy termin do złożenia skargi na decyzję wydaną w trybie odwoławczym. Ponadto, jeżeli decyzja była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzania nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1992 r., I SAB 63/92, za J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 710). Takiej drogi nie zamyka jednak odrzucenie skargi. Pogląd, iż po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego, utrwalony został w doktrynie i orzecznictwie. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 348/05, LEX nr 201379). Nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 76/05 LEX nr 171672). W sytuacji odwrotnej, gdyby wniesienie skargi do sądu nastąpiło po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, to wówczas postępowanie sądowe podlegałoby zawieszeniu na podstawie art. 56 p.p.s.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1138/05, LEX nr 206577). Z powołanych wyżej względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Wydatki za skarżącego zwolnionego od kosztów sądowych przyznane zostały na mocy art. 242 p.p.s.a. z budżetu Sądu w zakresie kosztów przyznanego zastępstwa prawnego.